Es ist Julia Klöckners Prestigeprojekt. Als Bundesministerin für Ernährung und Landwirtschaft hat sie selten die Gelegenheit, im Rampenlicht zu stehen. Doch im Zuge der deutschen Ratspräsidentschaft ist sie für den Umbau des größten Teils des EU-Budgets zuständig und nutzte diese Aufgabe, um mit ihrem Vorschlag – wie sie es ausdrückte – »Europa zu einen«. Die Gemeinsame Europäische Agrarpolitik (Common Agricultural Policy, CAP) ist mit knapp 400 Milliarden Euro nicht nur das mit Abstand teuerste Feld europäischer Politik, sondern auch besonders entscheidend in Hinblick auf viele Zukunftsthemen.

Die Pariser Klimaziele werden ohne einen fundamentalen Wandel in der Agrarpolitik nicht erreicht werden. Biodiversität, Tierwohl und – wie seit den Skandalen um Tönnies spätestens alle wissen sollten – auch Arbeitnehmerinnenrechte im Agrarsektor stecken in der Krise und bedürfen erheblicher Veränderungen. Diese lassen sich letztlich nur über die Gemeinsame Agrarpolitik angehen, da sie für alle europäischen Staaten strukturell das Landwirtschaftssystem vorgibt.

Bei der CAP liegt jedoch so vieles im Argen, dass nicht mehr nur auf Demonstrationen wie »Wir haben es satt« eine radikale Abwendung von den Prinzipien ihrer Politik gefordert wird. Die drei größten Kritikpunkte an der CAP waren stets, dass sie große Agrarbetriebe gegenüber kleinen bäuerlichen Betrieben bevorzugt, dass sie statt nachhaltigem, ökologischem Landbau eher die Industrialisierung der Landwirtschaft vorantreibt, und dass sie durch ihre Subventionspolitik die landwirtschaftlichen Märkte im Globalen Süden benachteiligt, da diese mit den damit einhergehenden Dumpingpreisen nicht konkurrieren können. Klöckner selbst verlautbarte nun, dass Regierungsvertreterinnen und Regierungsvertreter gemeinsam einen »Systemwechsel« erreicht hätten. Worin besteht dieser?

Systemwechsel für kleine Bauernhöfe?

In der EU vollzieht sich derzeit ein – gemessen an seiner Dramatik – kaum beachtetes massives Aussterben der kleinbäuerlichen Betriebe. Zwischen 2005 und 2016 haben fast 10 Millionen Menschen in der EU die reguläre landwirtschaftliche Erwerbsbevölkerung verlassen – das kommt einem Verlust von über 30 Prozent gleich. Nichtsdestotrotz hatten 2015 noch 49 Prozent der Betriebe in der EU eine Größe von zwei Hektar oder weniger. Diesen kleineren Betrieben wird aber wortwörtlich der Boden unter den Füßen weggezogen, denn 80 Prozent der Gelder der CAP fließen schätzungsweise in gerade einmal 20 Prozent der Betriebe. Bewusst werden industrialisierte und großflächige Landwirtschaftsbetriebe allein für deren Flächennutzung pro Quadratmeter subventioniert. Mittlerweile werden deshalb mehr als die Hälfte des Ackerlandes von der sehr kleinen Gruppe an Großbetrieben mit über 100 Hektar bewirtschaftet, die gerade einmal 2,7 Prozent aller Betriebe ausmacht. Inzwischen ist es teilweise lukrativer für große Agrarholdings in Land zu investieren und die Subventionen einzustreichen, als das Geld am Finanzmarkt anzulegen. Kleinbäuerliche Betriebe haben zunehmend keinen Zugang mehr zum teuren Land.

Die Bevorzugung riesiger Agrarkonzerne ist deshalb die direkte Folge der CAP. Das liegt zum einen daran, dass 70 Prozent des Budgets in Subventionen pro Quadratmeter fließen. Ein deutlich geringerer Anteil finanziert gezielte Hilfsprogramme für eine nachhaltige und umweltverträgliche Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, etwa Agrarumweltprogramme und die Förderung der biologischen Landwirtschaft. Ein »Systemwechsel«, wie von Klöckner propagiert, müsste darauf abzielen, die Subventionierung nicht mehr an die Größe des Betriebs zu binden. Doch die am Freitag vom EU-Parlament durchgewunkene Reform sieht lediglich vor, 20 Prozent der flächenabhängigen Subventionen an ökologische Bedingungen zu koppeln (auch »Greening« genannt).

Dieses verwässerte Ergebnis haben die profitierenden Großbetriebe durch harte Lobbyarbeit erreicht. Bis zur letzten Minute hat ihr Interessenverband Copa-Cogeca, in dem auch der Deutsche Bauernverband organisiert ist, auf die eigenen Vorteile gepocht. Dass es um Verteilungskämpfe und politische Grundsatzfragen geht, wird von den zuständigen Politikerinnen und Politikern der Union aber verschleiert. Norbert Lins (CDU), Vorsitzender des Ausschusses für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, sprach etwa von einer »Koalition der Vernünftigen«, und forderte, sich nicht »in ideologischen Kämpfen zu verlieren«. Ähnlich äußerte sich auch Klöckner: Wer das vorgelegte Ergebnis als ein »Weiter so« bezeichne sei »ideologisch motiviert«.

Systemwechsel für die Ökologie?

Naturwissenschaftlerinnen und Naturwissenschaftler weisen seit Jahrzehnten darauf hin, dass die industrialisierte Landwirtschaft durch ihre Emissionen und ihren Flächenverbrauch einen massiven Beitrag zum Klimawandel leistet. Daher gibt es seit langem Hilfsprogramme der CAP, die auf das übergeordnete Ziel eines Wandels in der ländlichen Entwicklung ausgerichtet sind. Doch am Ausmaß und vor allem an der Effektivität dieser Maßnahmen wird stark gezweifelt. Durch die Ausbreitung der industrialisierten Landwirtschaft hat Europa in 40 Jahren 57 Prozent der Vögel verloren, die sich früher über biodiversen Äckern wohlfühlten. Die NGO BirdLife nennt den neuen CAP-Deal daher eine »Auslöschungsmaschine«. Auch der nicht gerade für seine »ideologischen« Beiträge bekannte European Court of Auditors empfahl der Kommission 2017, den Entwurf ihrer nächsten Biodiversitätsstrategie zu verbessern, den Beitrag zur Biodiversität durch Direktzahlungen und Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung zu erhöhen, die Ausgaben im Zusammenhang mit der Biodiversität genauer zu verfolgen, und verlässliche Indikatoren zu entwickeln, die die Fortschritte bei der Biodiversität landwirtschaftlicher Flächen überwachen.

Der von Klöckner ausgehandelte Deal sieht nun wie bereits erwähnt vor, dass EU-Staaten 20 Prozent der Direktzahlungen an Öko-Kriterien knüpfen müssen. Erfüllt ein landwirtschaftlicher Betrieb diese, bekommt er zusätzliches Geld. Da einige EU-Staaten eine verpflichtende Einführung abgelehnt hatten, wird es nun eine zweijährige »Lernphase« geben. Zudem kann größtenteils national bestimmt werden, was diese Umweltvorgaben genau beinhalten. Klöckners österreichische Amtskollegin Elisabeth Köstinger (ÖVP) spricht passenderweise von einer ersten gemeinsamen »Umweltambition«. Ambitionen hat die EU in der Tat viele, aber in Zeiten der real existierenden Klimakrise ist das deutlich zu wenig.

Systemwechsel in der internationalen Agrarpolitik?

Es handelt sich hier nicht um Lappalien. Die Agrarpolitik ist mit Abstand der größte Posten im EU-Haushalt. In der vorläufigen Einigung der EU-Staaten für den nächsten Gemeinschaftshaushalt waren dafür über sieben Jahre verteilt 387 Milliarden Euro vorgesehen, 42 Milliarden davon für Deutschland. Seit Jahrzehnten wird diese Subventionspraxis von Handelsexpertinnen und Aktivisten im Globalen Süden kritisiert, denn sie hält ein System am Leben, das europäische Überproduktion garantiert und somit die Preise niedrig hält. Der Weltmarkt im Agrarbereich wird dadurch vorstrukturiert und beeinflusst. Die EU kann nicht alle ihre landwirtschaftlichen Produkte verwenden und verkauft sie deshalb billig an Staaten in Afrika und Asien. Dies wiederum benachteiligt die dort einheimischen landwirtschaftlichen Betriebe, die mit den stark subventionierten Importen nicht konkurrieren können. Entgegen der Auffassung, die EU setze sich für einen freien Weltmarkt ein, agiert sie an dieser Stelle hochgradig verzerrend und bietet ihre subventionierten Agrarprodukte in Entwicklungsmärkten zu Dumpingpreisen an.

Von dieser politischen Ökonomie der Agrarwirtschaft ist allerdings kaum die Rede. Der deutsche Diskurs zur CAP fokussiert sich rein auf ökologische Auswirkungen. Julia Klöckner hatte diesen Aspekt in ihrem Deal gar nicht thematisiert. Dabei beklagen Bäuerinnen und Bauern aus Osteuropa, dass die Flächenprämie ihre Lebensgrundlage zerstört. Ramona Duminicioiu von der rumänischen Vereinigung von Kleinbäuerinnen und Kleinbauern, Eco Ruralis, hebt hervor, dass alle drei Stunden ein Familienhof in Rumänien schließen muss. Sie haben keine Chance gegen den oligarchisch strukturierten Zugang zu Agrarland, der direkt von den Agrarsubventionen unterstützt wird.

Für eine Regierung wie die ungarische, die ihre Macht zu großen Teilen den Direktzahlungen der CAP-Subventionen verdankt, bedeutet die Reform nicht nur einen ökologischen Freifahrtschein, um alles dabei zu belassen wie es ist. Die unregulierten Subventionen, die beispielsweise Orban an Familie und politische Weggefährten verteilt, stabilisieren direkt das korrupte Regime. Die EVP-Fraktion im Europäischen Parlament, der neben der CDU auch Orbans Partei Fidesz angehört, brachte daher noch einen Antrag ein, der sich gegen eine Obergrenze der unregulierten Direktzahlungen einsetzte.

Die Grünen müssen sich hingegen mit Mini-Erfolgen aufheitern. Sie haben etwa einen Änderungsantrag durch das Parlament bekommen durch den die Subvention von Bullenhaltung für Stierkämpfe gestoppt wird. Obwohl sich die deutschen Sozialdemokratinnen und Sozialdemokraten im Europaparlament dazu durchrangen, mit Grünen und Linken die CAP-Reform abzulehnen, konnten sie ihre europäischen Fraktionsgenossinnen und -genossen nicht davon überzeugen, mitzugehen. So wurde am vergangenen Freitag ein System zementiert und nicht gewandelt. Die EU lässt es sich ungefähr das Bruttoinlandsprodukt von Norwegen kosten, um weiterhin mit einem enorm korruptionsbehafteten Verfahren die Agrarindustrie zu stützen, anstatt in ökologische, faire und nachhaltige Landwirtschaft zu investieren.

Felix Anderl ist wissenschaftlicher Mitarbeiter der Hessischen Stiftung Friedens- und Konfliktforschung.