Die Ministerpräsidenten der Länder und Bundeskanzler Olaf Scholz vereinbarten im November 2023, eine Bezahlkarte für Geflüchtete einzuführen. Statt Bargeld sollen Asylsuchende künftig eine aufladbare Debitkarte erhalten. Ein Anfang 2023 gestartetes Vergabeverfahren wurde kürzlich abgeschlossen, der Zuschlag ging an das Unternehmen Secupay. Erste Bundesländer wollen die Karte im Dezember einführen, in einigen Orten laufen bereits Modellversuche.

Der Bezahlkartenbeschluss steht im Kontext einer ganzen Reihe von Asylrechtsverschärfungen. Politisch zielt er darauf ab, die Flucht nach Deutschland weniger »attraktiv« zu machen und Auslandsüberweisungen in Herkunftsländer zu unterbinden. Die Bezahlkarte kann mit diversen Einschränkungen versehen werden, etwa einer Begrenzung von Bargeldabhebungen. Sie funktioniert nur im Inland, Überweisungen sind nicht möglich.

Menschenrechtsorganisationen kritisieren die Bezahlkarte als Kontroll- und Repressionsinstrument: Je nach Ausgestaltung drohe eine Entmündigung und Diskriminierung der betroffenen Geflüchteten. Probleme entstehen überall dort, wo nur bar oder per Überweisung bezahlt werden kann, zum Beispiel bei Anwältinnen, in kleinen Geschäften, Imbissen oder auf dem Flohmarkt. Auch Handyverträge können nicht ohne weiteres abgeschlossen werden. Das schränkt die Handlungsmöglichkeiten von Geflüchteten, die ohnehin einer Vielzahl an Restriktionen unterliegen und mit sehr wenig Geld auskommen müssen, noch weiter ein. Was in der Debatte bislang so gut wie keine Rolle spielt, ist die Frage, wer von der Einführung der Bezahlkarte ökonomisch profitiert. Darüber spricht Michael Findeisen im Interview. Er war Referatsleiter für Zahlungsverkehr und Geldwäsche im Bundesministerium der Finanzen, und ist heute ehrenamtlicher Mitarbeiter für die NGOs Finanzwende und mafianeindanke.

Kannst Du zum Einstieg etwas genauer erklären, worum es sich bei Bezahlkarten technisch handelt? Und welche Rolle spielen sie bislang auf dem deutschen Markt?

Die Bezahlkarte für Flüchtlinge unter dem Markennamen »SocialCard« soll als Visa Debitkarte ausgegeben werden. Diese Bezahlkarte funktioniert wie eine sogenannte Prepaid Card, auf die ein bestimmter Geldbetrag als Guthaben geladen beziehungsweise wiederaufgeladen werden kann. Die Karte gibt es in digitaler Form für das Handy oder als Plastikkarte mit Chip, die sich nach außen nicht von einer gebräuchlichen Visa-Kredit- oder Debitkarte unterscheidet. Der Unterschied besteht jedoch darin, dass für diese Karte kein Zahlungskonto hinterlegt sein muss.

»Visa und Mastercard wollen den ganzen Zahlungsverkehrsmarkt kontrollieren und auch das kontolose Prekariat als Kundinnen und Kunden unter ihre Fittiche nehmen.«

Es handelt sich zumindest in Deutschland bisher um ein ausgesprochenes Nischenprodukt für Personen, die – aus welchen Gründen auch immer – kein Konto haben oder haben sollen. Solche Karten, auf denen ein fester Betrag gespeichert ist, drückt man nicht geschäftsfähigen Kindern in die Hände, die allein in den Urlaub fahren oder Personen, von denen man glaubt, sie können nicht mit Geld umgehen. Dieser Paternalismus und dieses schikanöse Element ist auch der ideologische Treiber der Bezahlkarte für Geflüchtete. Ein eigenes Konto schafft Autonomie im Wirtschaftsleben, zumal es auch bei Arbeitsverträgen und bei der finanziellen Inklusion insgesamt ein absolutes Muss ist. Genau das soll jedoch verhindert werden.

Wer bietet die Bezahlkarten an und welche finanziellen Interessen stehen dahinter?

Hier muss man zwischen verschiedenen Akteuren unterscheiden, da diese unterschiedliche Interessen haben. Anbieter und Emittenten der Prepaid-Karten sind zunächst einmal alle von der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) lizenzierten und beaufsichtigten Zahlungsinstitute. Dabei handelt es sich größtenteils um Banken. Sie bieten in der Regel Prepaid-Produkte an, aber für sie ist das kein zentrales, aktiv beworbenes Brot- und Buttergeschäft, sondern eher eine zusätzliche Serviceleistung für die Kundinnen und Kunden, die bei ihnen Konten unterhalten. Die Banken verdienen im Zahlungsverkehr primär an der Kontoführung. Trotzdem haben sie ein Interesse an der Einführung der Bezahlkarte für Geflüchtete. Denn sie wollen Gruppen, an denen sie nichts verdienen können – und dazu gehören Asylsuchende – aus ihrem Kundenkreis fernhalten und ihnen deshalb kein Konto eröffnen. Das gilt übrigens auch für Sparkassen, trotz ihres öffentlich-rechtlichen Auftrages.

Anders verhält es sich mit den übrigen Zahlungsinstituten, die mit dem »Prepaid-Verband« eine eigene Interessenvertretung haben, und dahinter Visa und Mastercard. Sie wollen den ganzen Zahlungsverkehrsmarkt kontrollieren und auch das kontolose Prekariat als Kundinnen und Kunden unter ihre Fittiche nehmen – egal, ob die Leute als Karteninhaber selbst dafür bezahlen oder der Staat wie bei der »SocialCard« die Kosten trägt. In Lateinamerika und Afrika ist ihnen das schon gelungen. In sogenannten underbanked areas, also Regionen, in denen es keine Banken gibt, stellen Prepaid-Karten oft die einzige Möglichkeit dar, um überhaupt am elektronischen Zahlungsverkehr teilzunehmen. Den Menschen bleibt nichts anderes übrig, als sich diese Karten in Shops zu kaufen, die praktisch Agenten von Visa und Mastercard sind. Die Visa-Werbung titelt dazu: »Wir bekämpfen wirtschaftliche Ungleichheit durch die Ermächtigung von Menschen, die traditionell aus dem Finanzsystem ausgeschlossen werden.« Dass die Anbieter von Prepaid-Karten mit der Bezahlkarte für Asylsuchende jetzt auch auf den deutschen Markt drängen, kommt den Banken gerade recht. Sie verzichten gerne auf dieses Marktsegment, wenn sie dadurch keine Konten für Geflüchtete führen müssen.

Und wie genau lässt sich mit den Bezahlkarten Geld verdienen?

Dafür muss ich kurz ausholen: Der Schlüssel für einen schnellen und grenzüberschreitenden unbaren Zahlungsverkehr über Debit- und Kreditkarten sind die dafür nötigen flächendeckenden, technischen Netzwerke zur Durchleitung von Zahlungen, die Kundinnen und Kunden über ihr Zahlungsinstitut mit den angeschlossenen Händlern verknüpfen. Dies liegt weltweit in den Händen eines US-amerikanischen Oligopols – der börsennotierten, hoch profitablen Unternehmen Visa und Mastercard. Andere »alternative« Zahlungsnetzwerkanbieter in Europa oder anderen Kontinenten sind gescheitert oder haben einen marginalen Marktanteil. Der Nettogewinn von Mastercard belief sich 2023 auf 11 Milliarden US-Dollar, bei Visa auf 17 Milliarden US-Dollar. Sie lassen sich die Teilnahme am Netzwerk, die Führung des Markennamens Visa/Mastercard und die Durchleitung von Transaktionen von den die Karten ausgebenden Instituten und insbesondere vom Handel, der diese Karten akzeptiert und damit Zugang zum Netzwerk hat, über Lizenzzahlungen vergolden. Dafür bezahlen müssen in erster Linie die Verbraucherinnen und Verbraucher, weil der Handel diese Zahlungen auf die Preise von Waren und Dienstleistungen aufschlägt.

Die Dienste sogenannter Acquirer sind ein zusätzlicher Kostenfaktor. Sie verschaffen den Händlern, die bei ihnen ein Konto unterhalten, Zugang zum Kartensystem des jeweiligen Kreditkartenunternehmens und stellen also zum Beispiel die Lesegeräte auf. In diesem Zusammenhang müssen auch die vielen politischen Sonderwünsche berücksichtigt werden, die die zuständigen Landkreise und Kommunen bei der Nutzung der Bezahlkarte »SocialCard« stellen wollen. Es soll ja zum Beispiel nicht möglich sein, mehr als 50 Euro monatlich bar abzuheben, ferner ist in der Diskussion, die Kartennutzung bei bestimmten Händlern zu sperren. Diese Sonderwünsche werden vom Acquirer umgesetzt und machen die Nutzung der Bezahlkarte für die öffentliche Hand besonders teuer. Kosten entstehen darüber hinaus auch für Ausgabe der Karte.

Was ist über das Unternehmen Secupay bekannt, das den Zuschlag im Vergabeverfahren erhalten hat?

Secupay ist ein von der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) lizenziertes und beaufsichtigtes kleines Zahlungsinstitut, das Zahlungsdienste erbringen darf. Bevor das Unternehmen den Zuschlag für eine Bezahlkarte in vierzehn Bundesländern bekommen hat, war es eigentlich nur durch Nischenprodukte bekannt, wie etwa CityCards, also auf einer Chipkarte gespeicherte Werteinheiten, mit denen in wenigen Läden eingekauft werden kann oder durch sogenannte Treueprogramme ähnlich dem Lufthansa-Programm »Miles & More«. Für das in Rede stehende Projekt hat sich das Institut, das die Karten ausgibt und die Zahlungsprozesse abwickeln soll, in einem Gemeinschaftsprojekt mit Visa als Netzwerkbetreiber, mit SAP sowie mit dem estnischen Unternehmen Nortal AG, das als Kontaktstelle für die öffentliche Hand fungieren soll, zusammengetan. Warum die Secupay den Zuschlag in dem europaweiten Verfahren bekommen hat, ist nicht bekannt. Dies wird in der Regel auch nicht öffentlich. In öffentlichen Ausschreibungsverfahren ist das kostengünstigste Angebot jedoch immer von Vorteil.

»Eines steht fest: Die Bezahlkarte wird nicht nur Geflüchtete gängeln, sondern dazu enorme Kosten verursachen.«

Wie gesagt: Das Projekt wird unter dem Label »SocialCard« vermarktet. Das klingt nicht nur zynisch, sondern zugleich auch geschäftspolitisch ambitioniert. Der Markenname müsste nicht geändert werden, wenn etwa auch das Bürgergeld zukünftig über dieses unbare Zahlungsinstrument abgewickelt würde.

Hast Du eine Einschätzung dazu, welche Kosten mit der Einführung der Bezahlkarte auf die Bundesländer zukommen? Im Land Berlin wird Presseberichten zufolge mit Kosten zwischen 5 und 6 Millionen Euro jährlich gerechnet, ist das realistisch?

Man muss unterscheiden zwischen den Kosten für die Einrichtung des Systems und den dauerhaften Kosten, die etwa durch Betreuungsverträge mit den Acquirern zustande kommen. Das sind Dauerschuldverhältnisse. Es ist unmöglich, eine seriöse Schätzung der Kosten vorzunehmen, denn wir kennen die Verträge unter den Beteiligten und damit die getroffenen Gebührenvereinbarungen bei Errichtung und im Dauerbetrieb nicht (»Geschäftsgeheimnis«). Auch die Bundesregierung weigert sich, nähere Angaben zu den erwarteten Kosten zu machen und verweist in Antworten auf entsprechende parlamentarische Anfragen auf die Zuständigkeit der Bundesländer – ganz so, als ob sie mit der Sache nichts weiter zu tun hätte. Das ist natürlich Unsinn: Im Frühjahr wurde das Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) – ein Bundesgesetz – angepasst, um die Bezahlkarte darin zu verankern. Eigentlich muss in jedem Gesetzentwurf eine Kostenschätzung vorgenommen werden, zudem müssen Alternativen geprüft werden. Beides hat beim Bezahlkartengesetz nicht stattgefunden.

Was meine ich mit Alternativen? Zum Beispiel wäre es denkbar gewesen, dass die öffentliche Hand die Karte selbst ausgibt, statt das Projekt kostenintensiv an Private auszulagern. Nach dem Zahlungskontengesetz wäre das ohne Lizenz der BaFin möglich gewesen. Doch kein Abgeordneter und auch nicht die Medien kamen in ihrem Flüchtlingsfuror auf die Idee, dies in Zeiten angespannter Haushalte in Ruhe zu diskutieren. Eines steht fest: Die Bezahlkarte wird nicht nur Geflüchtete gängeln, sondern dazu enorme Kosten verursachen. Bund und Länder haben die Katze im Sack gekauft, was die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler am Ende teuer zu stehen kommt.

Du hast kritisiert, dass die Bezahlkarte gegen die Zahlungskontenrichtlinie der EU und das Zahlungskontengesetz verstößt, inwiefern?

Die EU-Zahlungskontenrichtlinie 2014/92, die in Deutschland 2016 durch das Zahlungskontengesetz umgesetzt wurde, hat vorbildlich ein Recht auf ein Basiskonto in einem Rechtsrahmen für »financial inclusion« verankert. Das Verfahren für die Kontoeröffnung ist so simpel ausgestaltet, dass alle Antragstellerinnen und Antragsteller bei einem Zahlungsinstitut ihrer Wahl schnell und unbürokratisch zu einem Basiskonto kommen können. Explizit besteht das Recht auf ein Basiskonto nicht nur für EU-Bürger in der gesamten EU, sondern zum Beispiel auch für Asylsuchende, Obdachlose und Überschuldete. Die aktuelle Politik von Bund und Ländern will mit dem Sinn und Zweck dieser verbindlichen Richtlinie nichts mehr zu tun haben und klammert ihre Existenz bei der Debatte um die Bezahlkarte einfach aus. Das hat auch mit dem Lobbying der Prepaid-Industrie einschließlich Visa und Mastercard zu tun. Trotz der Zahlungskontenrichtlinie wurden diese Akteure nicht müde, bei der Politik für ihre Produkte zu werben. Heute haben sie die Regierenden in Bund und Ländern auf ihrer Seite, weil sich ihre wirtschaftlichen Interessen mit der aktuellen Flüchtlingspolitik gut vertragen.

»Man will ja auch nicht, dass die Leute einen Arbeitsvertrag kriegen, und wer mit einer Prepaid-Karte ankommt, bekommt auch erstmal keinen. Er wird allenfalls informell beschäftigt.«

Vielleicht noch eine Anmerkung zu den Motiven hinter der Richtlinie: Die EU-Kommission handelte dabei natürlich nicht aus reiner Nächstenliebe. Für sie war dies auch ein notwendiger Schritt für die Vollendung des Binnenmarkts im Zahlungsverkehr. Denn zuvor hatte in EU-Ländern wie Rumänien oder Bulgarien über ein Drittel der Bevölkerung kein Konto und damit auch keinen Zugang zu Produkten des elektronischen Zahlungsverkehrs. Damit konnte dieser Teil der Bevölkerung auch nicht am Internethandel teilnehmen. Der EU-Kommission war zugleich klar, dass man ein Zahlungskonto benötigt, um in der EU einen Arbeitsvertrag zu bekommen.

Bisher erhalten viele Asylsuchende in Deutschland die Leistungen in bar. Das wirkt wie aus der Zeit gefallen, denn es bedeutet, dass regelmäßig große Mengen an Bargeld per Geldtransporter in die Geflüchtetenunterkünfte transportiert werden müssen, was mit hohen Kosten und hohem Aufwand einhergeht. Die Regierenden konnten die Bezahlkarte vor diesem Hintergrund auch als »Modernisierung« sowie als Vereinfachung für die Verwaltung verkaufen. Was sagst Du zu diesem Argument? Und wenn das Zahlungskontengesetz bereits seit 2016 in Kraft ist, warum haben dann nicht alle Geflüchteten ein Konto?

Die zuständigen Behörden waren schon nach früherer Rechtslage nicht gezwungen, Sozialleistungen bar auszuzahlen. Sie hätten diese auch auf ein Konto der Geflüchteten überweisen können. Das wäre für die Beschäftigten in den Ämtern und die Zahlungsempfängerinnen und Zahlungsempfänger nicht nur weniger frustrierend, sondern auch für die öffentliche Hand die billigere Lösung gewesen. Das Basiskonto wäre also eine solidarische Alternative zu Bargeld und Bezahlkarte. Seit 2016 wurden einige Hunderttausend solcher Konten eröffnet, besonders für überschuldete Menschen war das ein Erfolg. Aber es gibt Barrieren, die dazu führen, dass bei Weitem nicht alle, die das wollen, ein Basiskonto haben: Die Kosten sind zu hoch. Während das Basiskonto in Frankreich kostenlos ist und die Gebühren in Österreich gesetzlich gedeckelt sind, müssen sie in Deutschland lediglich »angemessen« sein. Was das konkret bedeutet, ist umstritten.

Wenn es Bund und Ländern wirklich darum gehen würde, das System der Leistungsauszahlung zu vereinfachen, hätten sie dafür sorgen müssen, dass die Kosten für das Basiskonto wirksam begrenzt werden, sodass alle Geflüchteten Zugang zu einem eigenen Konto bekommen. Dabei könnten etwa Landkreise sehr gut mit den örtlichen Sparkassen verhandeln: Wir stellen die Ausgabe von Bargeld ein, dafür eröffnen alle Asylsuchenden ein Konto, auf das die Bezüge künftig gezahlt werden. Selbst bei geringen Kontoführungsgebühren würde die Bank daran verdienen, aber die Gebühren würden auf niedrigem Niveau gedeckelt. Das ist aber nicht passiert. Warum? Weil man die Leute rauskegeln will. Man will ja auch nicht, dass sie einen Arbeitsvertrag kriegen, und wer mit einer Prepaid-Karte ankommt, bekommt auch erstmal keinen. Er wird allenfalls informell beschäftigt.

In Italien werden Bezahlkarten nicht nur an Geflüchtete, sondern auch an andere Beziehende von Sozialleistungen ausgegeben. Rechnest Du mit einer solchen Ausweitung auch in Deutschland? Und was kann man dem politisch entgegensetzen?

Diese Ausweitung droht in der Tat. Nicht nur hier, sondern unter anderem in Österreich, wo mit einer ähnlichen Bezahlkarte schon Modellversuche laufen. Den breiten Einsatz solcher Zahlungsinstrumente durch die Regierung Meloni in Italien hast Du schon erwähnt. Bei der Bezahlkarte für Geflüchtete handelt es sich um einen Testballon, weil bei diesem Betroffenenkreis die moralische Empörung und der gesellschaftliche Widerstand inzwischen schwach sind. Der Stuttgarter CDU-Bundestagsabgeordnete Mörseburg forderte über die Springerpresse schon vor Monaten, diese Karten auch für Bürgergeldempfängerinnen und Bürgergeldempfänger auszugeben, um Ausgrenzung auch im Zahlungsverkehr zu zementieren.

Aufklärung über die wahren Interessen hinter diesem vordergründig »technisch« erscheinenden Schritt tut also Not. Die Linke in Deutschland, aber auch die Linke im Europäischen Parlament könnte zudem bei der EU-Kommission die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens wegen Verstoßes gegen die EU-Zahlungskontenrichtlinie anstoßen, weil diese durch die Bezahlkarte bewusst unterlaufen wird. Und die Rechnungshöfe in Bund und Ländern müssten ebenfalls auf dieses Thema angesetzt werden.