Die Berliner SPD versucht einmal mehr, die Umsetzung des Volksentscheids zur Vergesellschaftung zu verhindern. Auf ihrer jüngsten Fraktionsklausur in Rostock verabschiedeten die Berliner Sozialdemokraten eine umfangreiche mietenpolitische Resolution, in der sie auch auf den erfolgreichen Volksentscheid »Deutsche Wohnen & Co enteignen« Bezug nehmen. Aus dem Votum von über einer Million Menschen leitet die SPD-Fraktion den Auftrag ab, Artikel 15 des Grundgesetzes als das »stärkste verfassungsrechtliche Instrument« im Wohnungssektor anzuwenden. Endlich, könnte man meinen.

Doch schon im nächsten Absatz folgt die Einschränkung: Die SPD wolle nicht »enteignen«. Sie wolle keine Privatwohnungen in Gemeineigentum überführen. Und Vergesellschaftung? Der Begriff taucht gar nicht erst eigenständig auf. Dabei war 2021 auf dem Stimmzettel unmissverständlich von einer »Vergesellschaftung der Bestände aller privatwirtschaftlichen Wohnungsunternehmen mit über 3.000 Wohnungen im Land Berlin« die Rede.

Überraschend ist das kaum. Bereits im vergangenen Jahr hat die SPD-Fraktion deutlich gemacht, dass sie Artikel 15 des Grundgesetzes nicht als Instrument für tatsächliche Vergesellschaftung versteht, sondern beabsichtigt, ihn marktwirtschaftlich umzudeuten. Zur Erinnerung, der Artikel lautet: »Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel können zum Zwecke der Vergesellschaftung durch ein Gesetz, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt, in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden.«

Der gemeinsam von SPD- und CDU-Fraktion vorgelegte Entwurf zu einem »Vergesellschaftungsrahmengesetz« bereitet nun eine Anwendung von Artikel 15 ohne Änderung der Eigentumsverhältnisse vor. Das Vorgehen der schwarz-roten Koalition ignoriert damit die klare Empfehlung der Expertenkommission des Senats, die 2023 einen rechtssicheren Weg zur Umsetzung des Volksentscheids von 2021 aufgezeigt hatte.

Wahlkampfmanöver mit Risken

Mit der nun beschlossenen Resolution setzt die Berliner SPD-Fraktion diese Linie fort. Der Vorstoß reagiert einerseits auf den Druck durch die eskalierende Mietenkrise und den noch immer nicht umgesetzten Volksentscheid, verfolgt andererseits aber erkennbar ein strategisches Ziel: Im Vorfeld der Berliner Abgeordnetenhauswahl sucht die Partei einen Weg aus dem Umfragetief und will nach links offen erscheinen, ohne sich auf eine tatsächliche Vergesellschaftung festzulegen.

Dabei enthält der Beschluss durchaus Maßnahmen, die die Situation vieler Berliner Mieterinnen und Mieter spürbar verbessern könnten. Die Fraktion schlägt unter anderem vor, die Mieten ab einem Stichtag zu deckeln und künftig lediglich inflationsbedingt steigen zu lassen. Zudem sollen Gewinnausschüttungen von Vermietern auf 4 Prozent der Jahresnettokaltmieteinnahmen begrenzt und Großvermieter ab 500 Wohnungen zu Investitionen in den Bestand verpflichtet werden.

»Es ist der Versuch, den Begriff der Vergesellschaftung in bloße Marktregulierung umzudeuten – und damit die verfassungsrechtliche Bedeutung von Artikel 15 auszuhöhlen.«

All das mögen politisch sinnvolle und sozial wünschenswerte Eingriffe sein. Doch sie ließen sich auch ganz ohne Rückgriff auf Artikel 15 des Grundgesetzes umsetzen. Ihrem Erlass standen bislang keine unüberwindbaren rechtlichen Hürden im Weg, sondern politische Entscheidungen der Berliner SPD selbst und ihres bewusst gewählten Koalitionspartners. Problematisch sind daher nicht die einzelnen Eingriffe, die die SPD vorschlägt. Problematisch ist ihre rechtliche Etikettierung: Maßnahmen, die erkennbar bloße Regulierung sind, gibt die SPD-Fraktion als Vergesellschaftung nach Artikel 15 aus.

Dadurch erweckt sie den Eindruck, der Volksentscheid von 2021 werde endlich umgesetzt. Ein Mietendeckel, kombiniert mit Gewinn- und Investitionsvorgaben, begründet jedoch mitnichten Gemeinwirtschaft. Was der SPD-Vorschlag als pragmatische Lösung präsentiert, ist deshalb mehr als ein politisches Wahlkampfmanöver. Es ist der Versuch, den Begriff der Vergesellschaftung in bloße Marktregulierung umzudeuten – und damit die verfassungsrechtliche Bedeutung von Artikel 15 auszuhöhlen.

Wenn alles Gemeinwirtschaft ist, ist nichts mehr Gemeinwirtschaft

Folgt man der Logik des SPD-Vorschlags, ergibt sich ein irritierender Befund: Gemeinwirtschaft soll offenbar bereits dort beginnen, wo Preise reguliert, Gewinne begrenzt und Investitionen vorgeschrieben werden. Das hätte eine weitreichende Konsequenz: Wir wären längst von Gemeinwirtschaft umgeben – unbemerkt und ohne dass je eine Vergesellschaftung beschlossen worden wäre. Kann das wirklich sein?

Wohl kaum. Vergesellschaftung nach Artikel 15 hat eine erhebliche rechtsdogmatische Eintrittsschwelle. Sie verlangt mehr als besonders strenge Regulierung. Erforderlich ist eine systemisch relevante Veränderung der Wirtschaftsordnung eines Sektors, ein bewusster Bruch: Markt und private Verwertungslogik werden aufgehoben und durch eine andere ökonomische Funktionsweise ersetzt.

Wird die Schwelle zur Vergesellschaftung – wie in der SPD-Resolution – so niedrig angesetzt, dass jede intensive Regulierung als Gemeinwirtschaft gilt, verliert Artikel 15 seinen eigenständigen Gehalt. Dann wären faktisch jede Preisbindung, jede Gewinnbegrenzung und jede Investitionspflicht bereits Vergesellschaftung.

»Die Berliner SPD verfolgt offenkundig das Ziel, eine tatsächliche Umsetzung des Volksentscheids von 2021 zu umgehen, indem sie dessen Inhalt uminterpretiert und den Begriff der Vergesellschaftung entkernt.«

Was das bedeutet, lässt sich an einem einfachen Gegenbeispiel zeigen. Nähme man die SPD-Auslegung ernst, müsste man auch den Strom- und Gasnetzbetrieb in seiner aktuellen Form als Gemeinwirtschaft begreifen. Dort werden nach dem Energiewirtschaftsgesetz in marktlich organisierten Monopolbereichen Netzzugang sowie Preise und Entgelte reguliert, Gewinne begrenzt und Investitionen nicht dem Markt überlassen, sondern rechtlich kanalisiert und teils erzwungen.

Ziel dieser Regulierung ist es – da Energieversorgungsnetze natürliche Monopole darstellen –, zu verhindern, dass Netzbetreiber ihre Marktstellung zur Erzielung übermäßiger Gewinne ausnutzen. Doch niemand würde ernsthaft behaupten, es handele sich hierbei um Vergesellschaftung nach Artikel 15. Auch eine Entschädigungspflicht wäre offenkundig absurd.

Wie man es auch dreht: Der SPD-Vorschlag überschreitet die rechtsdogmatische Eintrittsschwelle von Artikel 15 nicht. Was er vorsieht, ist schlicht nicht erheblich genug. Vor allem aber führt die bloße Addition mehrerer Eingriffe nicht zu einer Vergesellschaftung. Denn auch hierdurch ändert sich der Kern der Wirtschaftsordnung nicht: Eigentum bleibt privat, der Markt bleibt erhalten. Artikel 15 ist dafür das falsche Instrument.

Teuer und zum Scheitern verurteilt

Warum also das Etikett des Artikels 15, wenn es rechtlich nicht passt? Einerseits verfolgt die Berliner SPD offenkundig das Ziel, eine tatsächliche Umsetzung des Volksentscheids von 2021 zu umgehen, indem sie dessen Inhalt uminterpretiert und den Begriff der Vergesellschaftung entkernt. Andererseits beruft sie sich auf Artikel 15 offenbar auch deshalb, weil sie meint, ohne diesen »Kompetenzschirm« keine wirksame Regulierung des Wohnungswesens vornehmen zu können. Das ist jedoch nicht zutreffend.

Zwar scheiterte der Berliner Mietendeckel 2020 vor dem Bundesverfassungsgericht, weil das damalige Gesetz als bürgerlich-rechtlich – und damit außerhalb der Berliner Gesetzgebungskompetenz – eingeordnet wurde. Das Gericht ließ für Berlin jedoch ausdrücklich offen, eine landesrechtliche Mietendeckelung und andere regulatorische Maßnahmen auf Grundlage der Landeskompetenz für das Wohnungswesen zu erlassen, sofern sie öffentlich-rechtlich ausgestaltet sind.

Regulierungen, wie sie die SPD-Fraktion nun vorschlägt, hätten daher längst ernsthaft angegangen werden können. Politisch verfolgt wurden sie jedoch nie. Stattdessen reichert die SPD den Regelungskern eines Mietendeckels nun um Gewinnobergrenzen und Investitionsquoten an, um diese Maßnahmen im Paket als vermeintliche Vergesellschaftung nach Artikel 15 auszugeben.

»Auch beim Thema Demokratisierung bleibt der SPD-Entwurf hinter dem verfassungsrechtlichen Anspruch zurück.« 

Der Preis dieser fehlgeleiteten Strategie ist hoch. Wer sich auf Artikel 15 beruft, statt ein inhaltlich vergleichbares Gesetz ohne Artikel-15-Bezug zu erlassen, löst eine Entschädigungspflicht aus und belastet damit den Berliner Haushalt. Zwar bewirbt die SPD-Fraktion ihren Vorschlag als bezahlbar. Tatsächlich würde er den Landeshaushalt aber stärker belasten als eine Vergesellschaftung im Sinne des Volksentscheids von 2021, da die Entschädigung nicht aus den Mieteinnahmen abbezahlt werden könnte, die weiterhin den privaten Konzernen zuflössen.

Zugleich steigt das rechtliche Risiko erheblich. Ein Gesetz, das die Voraussetzungen des Artikels 15 offensichtlich nicht erfüllt, wird vor dem Bundesverfassungsgericht scheitern und erneut Vertrauen verspielen – obwohl die SPD immer wieder betont, dass ein Debakel wie beim Mietendeckel 1.0 nicht noch einmal passieren dürfe.

Ohne Demokratisierung keine Gemeinwirtschaft 

Auch beim Thema Demokratisierung bleibt der SPD-Entwurf hinter dem verfassungsrechtlichen Anspruch zurück. Der Entwurf sieht vor, dass bei Großvermietern künftig Mieterräte und Mieterbeiräte nach dem Vorbild der landeseigenen Wohnungsunternehmen eingerichtet werden. Solche Gremien agieren in der Regel konsultativ und moderierend, verfügen jedoch über keine echte Entscheidungskompetenz bei der Bewirtschaftung.

Gemeinwirtschaft kann jedoch nicht durch zahnlose Beteiligungsformate oder soziale Flankierung unternehmerischer Entscheidungen entstehen. Grundlegendes Merkmal der Vergesellschaftung ist die Demokratisierung wirtschaftlicher Entscheidungsmacht.

Welchen Weg die SPD-Resolution nun geht, bleibt abzuwarten. Zunächst hat die Fraktion ein Rechtsgutachten in Auftrag gegeben, das die Vorschläge auf ihre Rechtmäßigkeit hin prüfen soll. Je nach Ergebnis könnte die SPD-Fraktion versuchen, die Maßnahmen noch in der gegenwärtigen Koalition umzusetzen. Wahrscheinlicher ist jedoch, dass sie Teil des Wahlprogramms werden und damit Verhandlungsmasse in den Koalitionsverhandlungen nach der Abgeordnetenhauswahl im September.

Parallel dazu will Schwarz-Rot das Rahmengesetz noch in dieser Legislaturperiode verabschieden – es jedoch bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht anwenden. Die Regierungskoalition strebt ein zügiges Normenkontrollverfahren an, um durch eine Grundsatzentscheidung aus Karlsruhe offene Rechtsfragen zu Artikel 15 klären zu lassen und so vermeintliche Rechtssicherheit zu schaffen.

Rechtlich umstritten ist indes, ob ein solches Vorgehen überhaupt zulässig wäre. Zwar könnte der Senat als Landesregierung das Bundesverfassungsgericht anrufen; in der Rechtsliteratur wird es jedoch als problematisch angesehen, wenn eine Landesregierung ein Gesetz erlässt, dessen Rechtmäßigkeit sie selbst als derart klärungsbedürftig ansieht, dass sie das Gesetz umgehend gerichtlich überprüfen lassen will. Ob sich die Richterinnen und Richter in Karlsruhe zum Spielball dieses landespolitischen Manövers machen lassen werden, bleibt abzuwarten.

Währenddessen arbeitet die Kampagne »Deutsche Wohnen & Co enteignen« weiter an der Fertigstellung eines Vergesellschaftungsgesetzes, das diesen Namen verdient – damit die Wohnungen zukünftig den Menschen von Berlin gehören anstatt profitorientierten Konzernen. Das fertige Gesetz soll den Berlinerinnen und Berlinern mit einem Gesetzesvolksentscheid zur Abstimmung vorgelegt werden – unbeirrt davon, welchen Etikettenschwindel die SPD als Nächstes mit Artikel 15 betreibt.