Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 5. Mai schlug bei den Institutionen der Eurozone ein wie eine Bombe: Die Europäische Zentralbank (EZB) hatte gerade wieder mit erhöhter Intensität begonnen, Staatsanleihen europäischer Staaten aufzukaufen, um so den Mitgliedsländern in der Corona-bedingten Wirtschaftskrise Luft zum Atmen zu verschaffen. Just in diesem Moment sprach das deutsche oberste Gericht dem letzten Kaufprogramm der EZB die Rechtmäßigkeit ab, dem sogenannten Public Sector Purchase Programme (PSPP) von 2015.

Konkret forderte das Gericht die EZB auf, das Programm innerhalb von drei Monaten gegenüber der deutschen Regierung und dem Parlament zu rechtfertigen. Die EZB hat nachzuweisen, dass die wirtschaftlichen Auswirkungen der Anleihenkäufe in angemessenem Verhältnis zu den Zielen steht, die in den Gründungsverträgen der EZB festgehalten sind. Befinden die deutschen politischen Institutionen, dass die EZB mit den Maßnahmen ihre Kompetenzen überschreitet, ist die Bundesbank (die deutsche Zentralbank), verpflichtet, aus dem Programm auszusteigen. Alle deutschen Staatsanleihen, die sie im Rahmen des Programms zurückgekauft hat, müssten dann wieder verkauft werden.

Mit ihrem Ultimatum stellen die deutschen Richterinnen und Richter nicht nur die bisherigen Rechtfertigungen der EZB für ihre Anleihen-Rückkaufprogramme in Frage. Sie widersprechen auch der Einschätzung des Europäischen Gerichtshofs, der die Programme für vertragskonform befunden hatte. Sie werfen so zwei Fragen auf: Hat die EZB den von den europäischen Verträgen vorgegebenen Handlungsspielraum überschritten? Und wer ist befugt über ihr Handeln zu urteilen? Anhand dieser Fragen wird sich entscheiden, ob die EZB in der Lage sein wird, bei der Bewältigung der kommenden Wirtschaftskrise zu helfen. Und vielleicht auch, ob das Fundament der europäischen Integration in Gesetzen und Verordnungen überhaupt eine Zukunft hat.

Zum langen juristischen Krieg zwischen deutschen und europäischen Gerichten sind bereits hervorragende Analysen erschienen. Doch was bislang weniger Beachtung fand, ist der soziale und politische Kontext der deutschen Gerichtsentscheidungen. Schon seit Unterzeichnung des Maastricht-Vertrags 1992 mobilisiert eine Gruppe politischer Unternehmerinnen und Unternehmer aus der rechten Elite der Bundesrepublik systematisch gegen jedes Anleihen-Kaufprogramm der EZB. Viele dieser Akteure entstammen dem Umfeld der Alternative für Deutschland (AfD). Die Hintergründe und möglichen Folgen des Urteils vom 5. Mai werden klarer, wenn wir die Entscheidung als jüngste Episode einer Verrechtlichung der Geldpolitik verstehen, die von rechten Eliten in Deutschland betrieben wird.

Die ordoliberalen Wurzeln der EZB

Die Klagen und das Gerichtsurteil gegen die EZB-Programme folgen im Wesentlichen der deutschen wirtschaftlichen Denkschule des Ordoliberalismus. Was sie der EZB ankreiden, ist, dass die Instrumente zur Krisenbewältigung, wie das Anleihen-Kaufprogramm, im Widerspruch zum ursprünglichen Modell der EZB stehen. Dieses schuf die EZB als unabhängige Zentralbank nach Vorbild der deutschen Bundesbank. Das Bundesbank-Modell war Ergebnis einer spezifisch deutschen historischen Erfahrung zwischen den Weltkriegen: einerseits der Hyperinflation der 1920er Jahren, andererseits der Beteiligung der Bundesbank an der Rüstungsfinanzierung des NS-Regimes.

Zwar griff die Hyperinflation der 1920er Jahre vor allem die Ersparnisse der reichsten Rentiers an und es war die Austeritätspolitik unter Reichskanzler Heinrich Brüning, die die Machtergreifung des NS-Regimes und die folgende Beteiligung der Bundesbank an der Aufrüstung der Nazis erleichterte. Doch in der Nachkriegszeit wurden die Hyperinflation und der Verlust der Unabhängigkeit der Zentralbank zur Ursache für die Destabilisierung der Weimarer Republik und den Aufstieg der Nazis erklärt.

So auch von der ordoliberalen Denkschule, die nach 1945 in Deutschland hegemonial wurde. Sie machte es zum Grundsatz, dass die Zentralbank von politischen Eingriffen unabhängig, und die Preisstabilität, also die Vermeidung von Inflation, ihr primäres Ziel sein solle. Durch die schiere institutionelle Dominanz der Bundesbank setzte sich die ordoliberale Sichtweise der Geldpolitik auch bei der Gründung der EZB durch. Mit der Unterzeichnung des Maastricht-Vertrags wurden 1992 die Autonomie der EZB von der Politik und ihre weitgehende Beschränkung auf die Wahrung der Preisstabilität gesetzlich festgeschrieben. Über die Einhaltung wacht der Europäische Gerichtshof.

Auch die einzige explizite Beschränkung der Autonomie der EZB-Geldpolitik hängt mit dem deutschen Tabu der 1920er Jahre zusammen. Der Zentralbank ist es verboten, Staatsschulden direkt (auf dem sogenannten Primärmarkt) zu kaufen. So soll eine »Schuldenmonetarisierung«, also die Direktfinanzierung des Staates durch die Zentralbank, verhindert werden. Diese Beschränkung ist auch mit der deutschen Angst vor ›moralischen‹ Risiken verbunden. Demzufolge könnten andere Euro-Länder ausnutzen, dass Deutschland seine hohe Kreditwürdigkeit auf die EZB übertrage. Sie könnten, so die Furcht, übermäßige finanzielle Risiken eingehen und letztendlich Transfers zwischen den Staaten erwirken.

Der Marsch durch die Gerichte

Die Finanzkrise 2008 und besonders ihre Verschärfung im Euroraum ab 2010 führten zu einem Bruch mit der ordoliberalen Konzeption des Zentralbankhandelns. Die instabilen und überdimensionierten Finanzsysteme drohten zu implodieren. Im Einklang mit anderen Zentralbanken führte die EZB gegen diese Gefahr drei Rückkaufprogramme durch, im Zuge derer im großen Stil Staatsanleihen von Regierungen des Euroraums aufgekauft wurden (wohlgemerkt auf den Finanzmärkten, also dem sogenannten Sekundärmarkt). Sehr zum Ärger der konservativen Hüter der ordoliberalen Grundarchitektur der EZB. Sie nahmen den Rückkauf von Staatsschuldverschreibungen als eine Form der Schuldenmonetarisierung wahr, und damit als ein eklatantes Risiko für die europäische Rechts- und Wirtschaftsordnung. Zwei Vertreter der geldpolitischen Orthodoxie, Bundesbankpräsident Axel Weber und Jürgen Stark, Chefökonom der EZB und Mitglied ihres Direktoriums, traten von ihren Posten zurück.

Die vehemente Gegnerschaft der deutschen konservativen Eliten ist sowohl von ideologischen Überzeugungen als auch von blankem Interesse getragen. Tatsächlich sind die Konservativen von der Solidität des ordoliberalen Ansatzes in der Geldpolitik überzeugt und befürchten, dass jede Abweichung davon die Glaubwürdigkeit der Zentralbank untergraben und so die Wirtschaft destabilisieren würde. Insbesondere befürchten sie, dass niedrige Zinssätze Rentenfonds und die Einlagen umsichtiger Sparerinnen und Sparer bedrohen. Sie sind außerdem verärgert, weil die Antwort der EZB auf die Krise zu einem gewissen Grad eine Vergemeinschaftung finanzieller Risiken des wirtschaftlichen starken Kerns der Eurozone (etwa Deutschland, Niederlande und Frankreich) und ihrer Peripherie (etwa Italien, Spanien und Griechenland) bedeutete.

Für die Ordoliberalen löst diese Vergemeinschaftung die bereits erwähnten ›moralischen Risiken‹ aus, im Zuge derer die Länder der Peripherie ihre nachlässigen Finanzen auf Kosten der deutschen Steuerzahlerinnern refinanzieren. Diese Kulturalisierung der Krise steht im Widerspruch zur rigorosen ökonomischen Analyse. Auch Mainstream-Makroökonomen erkennen an, dass die Wurzeln der Krise in der Eurozone nicht in der fiskalischen Verschwendung an der Peripherie liegt, sondern in den tiefen Ungleichgewichten innerhalb des Finanzsystems und dem Fehlen eines Umverteilungsmechanismus innerhalb des Währungsgebiets.

Doch wie dem auch sei: weder zeigte der interne Protest gegen die von der Krise erzwungene neue Geldpolitik der EZB Wirkung, noch konnten sich die deutschen Ordoliberalen innerhalb der CDU mit ihrem Ruf nach einer Verhinderung der EZB-Krisenstrategie durchsetzen. In Antwort auf diese Niederlagen verfolgte der radikale Flügel der deutschen Konservativen stattdessen die Strategie eine Verrechtlichung der europäischen Geldpolitik, also eines ›Marschs durch die Gerichte‹. Jedes der drei EZB-Anleihenkauf-Programme wurde systematisch vor dem deutschen Verfassungsgericht und dem europäischen Gerichtshof angefochten.

Hinter der Elite: die AfD

Die Hauptbetreiber dieser Klagen sind eine äußerst homogene Gruppe aus älteren, formal hoch gebildeten und fast ausschließlich männlichen Kapitaleigentümern und Funktionseliten. Zu den Klägern der ersten Stunde gehörten etwa der frühere Präsident des Bundesverbands der Deutschen Industrie (BDI) Heinrich Weiß, der CSU-Abgeordnete Peter Gauweiler, die rechten Aktivistinnen Beatrix und Sven von Storch, der frühere Vorstandschef der Thyssen AG Dieter Spethmann und einige Jura- und VWL-Professoren, wie Johann Heinrich von Stein, Markus Kerber, Bernd Lucke und Karl Albrecht Schachtschneider. Ihre Karrieren sind in drei großen gesellschaftlichen Räumen verwurzelt: in der Politik, besonders innerhalb des rechten Flügels der CDU/CSU und später der AfD; der Wirtschaft, etwa in Unternehmensleitungen oder dem Bundesverband der Deutschen Arbeitgeberverbände; sowie in der Wissenschaft.

Die einzelnen Biographien decken manchmal mehrere dieser Bereiche ab und haben alle eine wichtige juristische Dimension. Die konservativen Politiker, die sich in europäischen Fragen der deutschen Politik in der Minderheitsposition wiederfanden, verfolgten dabei eine Strategie der Spezialisierung, um die Anerkennung ihrer Expertise zu stärken und innenpolitisches Ansehen zu erlangen. Der Karriereweg von Juristen zeigt eine ähnliche Logik. So nutzt Markus Kerber seinen juristischen Aktivismus, nach eigenen Worten, um an der europäischen Rechtsgeschichte mitzuschreiben.

(Oben: Mitkläger Bernd Lucke, AfD, und Peter Gauweiler, CSU, im Gespräch, 2014. Bild: Flickr/Bürgerrecht Direkte Demokratie)

Im deutschen politischen Spektrum war diese Verrechtlichung der Geldpolitik von rechts direkt mit der Bildung der Alternative für Deutschland verbunden. Die Niederlage der rechtskonservativen Opposition gegen die Euro-Rettungspolitik in der CDU/CSU führte dazu, dass sich ein großer Teil dieser Fraktion im September 2012 der neugegründeten AfD anschloss.

Bei ihrer Gründung war die AfD bekanntlich eine Ein-Themen-Partei, die sich um die Kritik am Euro und die Gefahren einer Vergemeinschaftung der Krisenschulden organisierte. Mit dabei waren zentrale juristische Aktivistinnen und Aktivisten des radikalen Ordoliberalismus vor Gericht: Bis zu ihrem Sturz durch die Verbündeten Frauke Petrys waren die Kläger Joachim Starbatty und Bernd Lucke Vordenker der AfD. Karl Albrecht Schachtschneider ist bis heute Vorstandsmitglied der AfD-nahen Desiderius-Erasmus-Stiftung und in diversen rechtsradikalen Anti-Flüchtlings-Kampagnen aktiv. 2014 zogen Beatrix von Storch und Dieter Spethman für die AfD ins Europaparlament ein. Auch der bereits seit 2005 bestehende rechtskonservative politische Verein Zivile Koalition, unter dem Vorsitz von Sven von Storch, wurde in die Klagevorhaben integriert.

Deutsche Richter: Pyromanen in der Feuerwehr

Im Verlauf ihrer Urteile bestätigten die Richterinnen und Richter des Bundesverfassungsgerichts im Wesentlichen die von den Klägern verteidigten ordoliberalen Argumente. So vertraten sie im Gauweiler-Urteil vom 16. Juni 2015 die Auffassung, dass die Schuldenrückkäufe der EZB die Unterscheidung zwischen Finanz- und Geldpolitik verwischten und damit ihre Unabhängigkeit gefährden könnten.

Das Gericht war sich aber auch bewusst, dass die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der von der EZB ergriffenen Maßnahmen nicht nur in seine Zuständigkeit, sondern auch in die des Europäischen Gerichtshofs fällt. Seit dem Gauweiler-Urteil kommuniziert das Verfassungsgericht daher Voraberwägungen an den Europäischen Gerichtshof, behält sich aber das Recht vor, die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs zu revidieren. Auch als die deutschen Richterinnen und Richter 2016 die Entscheidung des europäischen Gerichts akzeptierten, die Klage gegen ein Anleihenkaufprogramm der EZB abzulehnen, drückten sie gleichzeitig ihre Unzufriedenheit mit Inhalt und Form der Entscheidung der europäischen Behörden aus. Das Urteil vom 5. Mai diesen Jahres muss als Fortsetzung dieses Machtkampfs zwischen den juristischen Institutionen gelesen werden, für die das Abweichen der EZB vom ordoliberalen Muster die Vorlage liefert.

Was also ist von der jüngsten Entscheidung des Verfassungsgerichts zu halten? Auf den ersten Blick ist es schwierig, zu widersprechen, wenn die Richterinnen und Richter das Fehlen einer substanziellen rechtlichen Kontrolle über die Aktivitäten der EZB betonen. An sich ist dies kaum überraschend, da die Gerichte in den USA und im Vereinigten Königreich die Substanz der von den Zentralbankern getroffenen Entscheidungen ebenfalls nicht kontrollieren. Aber in beiden Ländern wird das Handeln der Zentralbank eng vom Parlament und Regierungsbehörden kontrolliert (der US-Kongress kann die Statuten der Federal Reserve ändern, die britische Regierung kann die Ziele der Bank of England ändern).

Im Falle der Eurozone verhindern jedoch die unterschiedlichen Interessen und Ansichten der nationalen Regierungen, dass der Rat zu Währungsfragen Stellung nimmt, während weder das Europäische Parlament noch die Kommission die rechtlichen Befugnisse haben, diese Kontrolle auszuüben. Die deutschen Richterinnen und Richter weisen daher zu Recht auf das institutionelle und politische Vakuum hin, in dem sich die EZB befindet, und den problematischen Ermessensspielraum, der ihr so gewährt wird.

Doch könnte man das Verfassungsgericht in dieser Hinsicht wohlwollend als eine Art Feuerwehr begreifen, die auf Brandgefahren in der Architektur der europäischen Demokratie hinweist, so macht sie die Art und Weise der Warnung zu Brandstiftern. Ginge es nach den deutschen Richterinnen und Richtern, und die EZB würde zur Rückkehr zu ordoliberalen geldpolitischen Prinzipien gezwungen, so würde die Eurozone implodieren.

Denn angesichts der gegenwärtigen Struktur der globalen Finanzmärkte macht die Trennung zwischen Geld- und Fiskalpolitik schlichtweg keinen Sinn mehr. Da die Staatsverschuldung eine zentrale Rolle bei der Festlegung finanzieller Werte spielt, wäre es heute unmöglich, eine Finanzkrise zu bekämpfen, ohne auch auf fiskalische Variablen zu setzen. Darüber hinaus untergräbt die Forderung einer Beurteilung der Anleihen-Kaufprogramme durch den Bundestag und die deutsche Regierung die Glaubwürdigkeit einer genuin europäischen Geldpolitik. Dies birgt die Gefahr, dass in Zukunft wichtige Optionen zur gemeinsamen europäischen Absicherung gegen finanzielle Risiken weiter eingeschränkt werden.

Ohnehin ist wahrscheinlich, dass die juristischen Aktivistinnen und Aktivisten des rechten Ordoliberalismus von diesem Urteil angestachelt ihren gerichtlichen Guerillakrieg fortsetzen. Ihr nächstes Ziel wären dann die Maßnahmen der EZB zur Bekämpfung der Corona-Wirtschaftskrise. Zuletzt birgt die Bereitschaft der deutschen Richterinnen und Richter, nationalen Wirtschaftsdoktrinen auch gegen europäisches Recht Vorrang zu verschaffen, die Gefahr einer Fragmentierung der europäischen Rechtsordnung, dem Hauptmotor der europäischen Integration. Ohne den Vorrang des europäischen Rechts als etwas per se Fortschrittliches missverstehen zu wollen, sei daran erinnert, dass es immerhin die Bekämpfung der eklatantesten Formen der Autokratie in Ländern wie Ungarn und Polen ermöglicht. Länder, deren rechte Regierungen im Übrigen die Entscheidung des Verfassungsgerichts umgehend begrüßten.

Kurz gesagt ist die Entscheidung vom 5. Mai 2020 Teil eines langen Prozesses der Verrechtlichung der Geldpolitik, der von einem radikalen Kern der rechten Eliten Deutschlands betrieben wird. Zugleich markiert das Urteil einen ambivalenten Wendepunkt in diesem Prozess: Einerseits betonen die deutschen Richterinnen und Richter zu Recht das problematische demokratische und rechtliche Vakuum, in dem die EZB arbeitet. Andererseits wird die Bereitschaft des deutschen Verfassungsgerichts, dieses Vakuum zu füllen und die Zentralbankiers zu einer Geldpolitik nach ordoliberalen Prinzipien zu zwingen, die demokratischen und makroökonomischen Probleme der Eurozone nicht lösen, sondern nur verstärken.

Zu den Autoren

Antoine de Cabanes und Clément Fontan sind Politische Ökonomen an der Katholischen Universität Louvain (UC Louvain) in Belgien und forschen zur Politik in und um die Europäische Zentralbank.