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Nichtregulierte Geldfluss-Organisation

Rochowanski

Almut Rochowanski ist Aktivistin und hat sich auf die Mobilisierung von Ressourcen für die Zivilgesellschaft in der ehemaligen Sowjetunion, darunter in Georgien und
Russland, spezialisiert. Ihre anderen Publikationen zu diesem Thema sind auf <a href='https://discomfortzone.substack.com/p/list-of-publications-on-foreign-funding'><i>Discomfort Zone</i></a> nachzulesen.


Geld ist niemals »bloß Geld«. Es ist das reinste Destillat von Macht. Es bringt Dinge in Bewegung, unsichtbar, wie ein Magnet, den man unter einem Teller mit Eisenspänen bewegt. Diese Einsicht ist manchen Menschen unangenehm. Als die Großerbin Marlene Engelhorn 25 Millionen Euro ihres Vermögens öffentlich an die Gesellschaft zurückverteilte und dabei ungeniert über die Macht sprach, die ihr Geld ihr verleiht, reagierte ein Teil des (österreichischen) Establishments panisch und empört. Denn über Geld redet man nicht, man hat es. 

Unregulierte Geldflüsse in der Politik höhlen unsere Demokratien von innen aus. Es ist kein Zufall, dass die USA in den vierzehn Jahren seit dem ominösen <a href='https://www.brennancenter.org/our-work/research-reports/citizens-united-explained'>»Citizens-United«-Urteil</a> des Obersten Gerichtshofes, das Obergrenzen für politische Spenden von Unternehmen aufhob, <a href='https://www.zeit.de/2024/32/us-wahlkampf-spenden-superreiche-praesidentschaftswahl'>immer tiefer in eine Krise der Demokratie</a> schlittern. Wir sind zu Recht entsetzt, wenn sich Politiker für Parteispenden oder gut bezahlte Aufsichtsratssitze – in den <a href='https://www.derstandard.at/story/2000132106195/schmid-an-mitarbeiter-im-finanzministerium-du-bist-die-hure-fuer'>unvergesslichen Worten</a> des ehemaligen Sebastian-Kurz-Intimus Thomas Schmid – zur »Hure für die Reichen« machen und gefällige Gesetze erlassen.

Der wortgewaltige Moralphilosoph Schmid hat mit der Wendung <a href='https://www.profil.at/oesterreich/thomas-schmid-wer-zahlt-schafft-an/401763582'>»wer zahlt, schafft an«</a> etwas auf den Punkt gebracht, das wir alle wissen: Geld und Macht sind untrennbar verknüpft und Geldströme von Seiten mächtiger Interessengruppen gehören daher akribisch beleuchtet und kontrolliert. Aber die meisten wenden dieses Wissen nicht an, wenn es um unser Geld in den NGOs und politischen Systemen des Globalen Südens geht.

Wenn uns, wie in »Citizens United«, erzählt wird, dass unbegrenzte, nicht-transparente Geldströme an Politikerinnen und Politiker ein unabdingbarer Ausdruck der Freiheit sind, dann verstehen wir intuitiv, dass das höchst problematisch und missbräuchlich ist. Wenn ein <a href='https://venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-PI(2024)013-e'>Rechtsgutachten</a> der Venedig-Kommission des Europarates zu dem jüngst beschlossenen georgischen »Gesetz zur Transparenz ausländischer Einflussnahme« argumentiert, dass allein schon die verlangte Offenlegung von Finanzierung aus dem Ausland die <a href='https://360.lexisnexis.at/d/fachbuch/5_1_vereinsfreiheit_als_grundrecht/h_91070_001400_91070_HoehneJoechlLummer_371644a6d8'>Vereinsfreiheit</a> verletzt, dann sollte uns das ebenso stutzig machen. Es geht bei diesem Thema um grundlegende Fragen: um Macht und darum, wer für ihre Ausübung zur Verantwortung gezogen werden kann, um Demokratie und Souveränität.

Die Vereinsfreiheit, eines der klassischen liberalen Bürgerrechte, hat den Ordnungszweck, auf nationaler Ebene die Bürgerinnen und Bürger vor einem übermächtigen Staat zu schützen und Freiräume zu schaffen, in denen sie sich zusammenschließen können, um gemeinsam ihre ideellen und sozialen Interessen zu verfolgen. Aber wie viele andere Bürgerrechte ist auch die Vereinsfreiheit nicht automatisch grenzüberschreitend konzipiert. Sie ist nicht dazu gedacht, transnationale Finanzströme zu ermöglichen und möglichst geheimzuhalten, auch wenn dies die Souveränität eines Landes aushöhlt. 

Dass die neue Auslegung unter anderem der Venedig-Kommission Geldflüsse von reichen, mächtigen Ländern in arme, finanziell abhängige Länder als ein »Recht« definiert und dabei die enorme Machtdiskrepanz zwischen Geber- und Empfängerstaaten ausklammert, sollte uns zu denken geben. Der Oberste Gerichtshof Indiens hat diese Interpretation bereits <a href='https://amp.scroll.in/latest/1021433/receiving-foreign-donations-cannot-be-absolute-right-sc-upholds-constitutional-validity-of-fcra'>pointiert abgelehnt</a>: »Ausländische Spenden zu empfangen, kann kein absolutes Recht sein.« 

Die Diskussion über sogenannte Ausländische-Agenten-Gesetze, die die Finanzierung von NGOs aus dem Ausland regulieren oder gar unterbinden, <a href='https://www.opendemocracy.net/en/odr/foreign-agents-laws/'>wird oft unehrlich, zumindest aber oberflächlich und verzerrend geführt</a>. In der jüngsten Kontroverse um das georgische Gesetz warnte etwa eine ganze Reihe von europäischen Vertreterinnen und Vertretern vollmundig, das Gesetz würde EU-Normen verletzen. Dabei fallen gemeinnützige Organisationen gar nicht in die Regulierungskompetenz der EU (siehe zum Beispiel Artikel 54 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU).

»Unter Gebern gilt es als Königsdisziplin und Königsweg, NGOs für politische Tätigkeit einzusetzen.«

Vor allem aber sieht der Westen den Balken im eigenen Auge nicht. Seit mindestens zwanzig Jahren nehmen westliche Regierungen und Stiftungen eine Mehrheitsbeteiligung an den politischen und sozialen Entwicklungen in Georgien für sich in Anspruch. Das geschah ganz offiziell und für einen Großteil dieser Zeit auch mit dem enthusiastischen Beifall der georgischen Entscheidungsträger und Eliten. Doch jetzt, da sich Widerstand dagegen regt, wird Georgiens Regierung schrill bezichtigt, insgeheim mit Russland paktiert zu haben und unter Putins Einfluss zu stehen, wofür es keinerlei Beweise gibt. 

Dieses Messen mit zweierlei Maß wird einfach hingenommen, denn – so der meist unausgesprochene Konsens – man will ja nur das Beste für Georgien und zieht doch keinen direkten Gewinn daraus, dass man »die georgische Demokratie behütet« und Reformen anstrengt. Internationale Einflussnahme und das Aufweichen von Souveränität sind schon okay, solange wir sie betreiben. 

Die Diskussion setzt außerdem zum falschen Zeitpunkt an – Jahrzehnte zu spät. Russlands erstes Ausländische-Agenten-Gesetz aus dem Jahr 2012 wird oft als Auslöser eines globalen Trends präsentiert. Das bedient perfekt das Narrativ der Stunde von der Achse der Autokratie, hat aber den Haken, dass es einfach nicht stimmt. Denn selbst wenn es nur um den NGO-Sektor geht und nicht um andere Formen ausländischer Einflussnahme, tauchen <a href='https://journals.sagepub.com/doi/10.1177/0899764019897848#body-ref-fn1-0899764019897848'>solche Gesetze seit den 1990ern</a> in dutzenden, <a href='https://www.amnesty.org/en/documents/act30/9647/2019/en/'>ganz unterschiedlichen Staaten</a> rund um die Welt auf: 1991 in Mosambik, 2001 in Irland, 2009 in Äthiopien, 2010 in Indien und 2011 in Israel. 

Mehr als zwanzig Jahre lang habe ich mich mit dem Themenkomplex Zivilgesellschaft, Geld und Repressionen herumgeschlagen: Ich habe mit NGOs hunderte Förderungsanträge geschrieben, bei Stiftungen und Botschaften für sie lobbyiert. Anschließend konnte ich beobachten, wie diese Gelder ihnen einerseits gute Arbeit ermöglichten und sie andererseits in eine Zwickmühle aus materieller und psychologischer Abhängigkeit und politischer Repressionen brachten. Und auch dagegen versuchte ich etwas zu unternehmen.

2016 nahm ich an einer internationalen Frauenrechtskonferenz teil, auf der wir über den <a href='https://www.fidh.org/en/issues/human-rights-defenders/shrinking-space-for-civil-society/'>»shrinking space«</a> sprachen. Der Begriff wurde damals mit schreckensgeweiteten Augen und düsterer Stimme in der globalen NGO-Szene verbreitet und stand für eine vermeintlich neue und besonders bösartige Bedrohung für aufrechte Aktivistinnen wie uns. Meine damalige Chefin, ein alter Haudegen und Leiterin einer über hundertjährigen Frauenorganisation, meinte trocken: »Dieses Problem bekam auf einmal einen Namen, als Geber nicht mehr einfach so Geld ins Ausland überweisen konnten.« Als wäre es etwas Neues und Unerhörtes, dass Menschen, die an den herrschenden Machtverhältnissen rütteln, staatlichen Druck erfahren. Oder als hätten Regierungen und Stiftungen vor diesem plötzlichen Schrumpfen immer und überall auf der Welt Geld hinschicken können, in einer Art Naturzustand, der nun abrupt und unfairerweise beendet würde.

NGOs, also »Nichtregierungsorganisationen«, stiegen parallel zur Dekolonisierung nach dem Zweiten Weltkrieg langsam, aber unaufhaltsam <a href='https://www.tehilasasson.com/the-solidarity-economy'>zu einem der Hauptakteure der internationalen Entwicklungspolitik auf</a>, denn man traute dem (Dritte-Welt-) Staat nicht mit sozialen und wirtschaftlichen Agenden. Was zunächst aus ernstgemeinter Solidarität geschah, entwickelte bald eine ausgesprochen neoliberale Nebenwirkung. Und weil Kalter Krieg war, wurden NGOs, die in Entwicklungsländern tätig waren, auch regelmäßig <a href='https://prospect.org/culture/books/student-movement-cia-front/'>von westlichen Geheimdiensten eingespannt</a>. Das hat den Ruf von NGOs rund um die Welt nachhaltig beschädigt, in den allermeisten Fällen zu Unrecht. Mit dem Ende des Kalten Krieges explodierte das Interesse an NGOs als Vehikel für Entwicklungspolitik und Reformen. In einigen afrikanischen Ländern stieg deren Anteil an Entwicklungshilfe innerhalb von zwanzig Jahren <a href='https://www.researchgate.net/publication/249564807_Postconflict_Reconstruction_in_Africa_Flawed_Ideas_About_Failed_States'>von 1 Prozent auf 20 Prozent</a>. 

In den postkommunistischen Staaten Osteuropas wollte der Westen anfänglich direkt auf die politischen Prozesse einwirken – und deren Regierungen hatten zunächst auch nichts dagegen. Doch innerhalb weniger Jahre stellten sich Politiker und Parteien als ziemlich widerspenstige Investitionsobjekte heraus. Denn anders als NGOs haben sie eine unabhängige Machtbasis in (Teilen) der Bevölkerung sowie eigene Ressourcen in bedeutendem Umfang. Der Appetit auf direkte Unterstützung politischer Institutionen legte sich also, während die Finanzierung von NGOs sich vervielfachte. 

»Die Malediven haben kein Gesetz zur Bergrettung und die Mongolei hat kein Gesetz zur Hochseefischerei.«

Parallel dazu wandelte sich die Institution NGO rasant – in Entwicklungsländern und vor allem in der ehemaligen Sowjetunion noch viel schneller und tiefgreifender als im Westen. Gemäß dem <a href='https://www.bmj.de/SharedDocs/Publikationen/DE/Broschueren/Leitfaden_Vereinsrecht.pdf?__blob=publicationFile&v=6'>Vereinsrecht</a>, das auf dem klassischen Bürgerrecht der Vereinsfreiheit beruht, werden Vereine primär durch Tätigkeiten von Mitgliedern für Mitglieder oder gemeinnützig für Dritte aktiv und gegebenenfalls durch Mitgliedsbeiträge finanziert. Die NGOs, die westliche Staaten mit ihren Entwicklungshilfebudgets finanzieren, sehen dagegen eher wie Sozialunternehmen oder Start-ups aus. Statt Mitgliedern und Ehrenamtlichen haben sie Chefinnen und Angestellte in strikten Hierarchien, und es verlaufen harte Grenzen zwischen denen, die in den NGOs lukrative Karrieren aufbauen und denen, die ihre Hilfe in Anspruch nehmen. 

Diese NGOs fungieren als technische Erfüllungsgehilfen für Entwicklungsagenturen und werden gezielt als quasi-politische Akteure eingesetzt, die Ministerien beraten, Gesetze schreiben, bei eigenen und ausländischen Regierungen lobbyieren, weite Teile der Staatsaufgaben übernehmen (meist mehr schlecht als recht), politische Parteien unterstützen und in Wahlkämpfen mitmischen. Das alles mit überwiegender oder ausschließlicher Finanzierung aus dem Ausland, die ihrerseits zum größten Teil von Regierungen kommt – und nicht etwa, wie oft suggeriert wird, von kleinen Privatspendern, die ein paar Tausend Euro zusammenkratzen und in ein moldawisches Dorf schicken, damit dort alte Menschen Mahlzeiten nach Hause geliefert bekommen. Dieses Beispiel ist aus dem Leben gegriffen, stellt aber die absolute Ausnahme in der Entwicklungshilfe-Industrie dar.

Geber malen gerne ein rein altruistisches Bild von ihrer Finanzierungstätigkeit, als wollten sie in Georgien, Moldawien oder Malawi einfach Not lindern oder die dort authentisch existierende »lebendige Zivilgesellschaft« fördern und dabei ihr überlassen, wofür das Geld verwendet wird. In Wirklichkeit gilt es ihnen als Königsdisziplin und Königsweg, NGOs für politische Tätigkeit einzusetzen. Gesetze verfassen, beschließen und umsetzen zu lassen, sehen sie als das effektivste Mittel an, um die Gesellschaften des Globalen Süden aus ihrer (wie man in der Branche hinter vorgehaltener Hand meint: selbstverschuldeten) chronischen Krise herauszuführen. 

Das ist kein Geheimnis. In Förderungsausschreibungen steht immer wieder ganz offen, dass die eingereichten Projekte zu diesem neuen Gesetz oder zu jener Reform führen sollen. Gewinnt eine NGO die Förderung, kann sie per Vertrag etwa dazu verpflichtet werden, fünf neue Gesetze durchzubringen. Auch dieses Beispiel ist aus dem Leben gegriffen. 

Gegen den überbordenden Einfluss der international finanzierten NGOs regte sich <a href='https://journals.sagepub.com/doi/epub/10.1177/0899764019897848'>schon Jahrzehnte vor dem russischen Ausländische-Agenten-Gesetz</a> weltweit Widerstand. In den letzten fünfzehn Jahren wurden dann gehäuft derartige Gesetze beschlossen – zunächst in Ländern, die traditionell Entwicklungshilfe empfangen, aber seit einigen Jahren auch in reichen, westlichen Staaten wie Australien. 

Gegen den Vergleich wird gerne eingewandt, bei den Gesetzen im Westen ginge es doch um etwas ganz anderes, nämlich hybride Kriegsführung von Russland und China durch Trollfabriken und dergleichen zu unterbinden. Ausländische Finanzierung von NGOs würde man nie einschränken. Das ist leicht gesagt, weil NGOs in westlichen Ländern so gut wie nie ausländische Gelder entgegennehmen. Gesellschaften verpassen sich nur dann Gesetze, wenn ein Problem auftritt; wo ein Problem nie existiert hat, gibt es dazu auch kein Gesetz. Die Malediven haben kein Gesetz zur Bergrettung und die Mongolei hat kein Gesetz zur Hochseefischerei. 

Allerdings geht auch diese Ära der angeblichen Offenheit gegenüber grenzüberschreitender Finanzierung gerade zu Ende. Seit vergangenem Jahr bastelt die Europäische Kommission <a href='https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/HTML/?uri=CELEX:52023PC0637'>an einer neuen Richtlinie</a> über »Transparenz der Interessenvertretung im Auftrag von Drittländern«, die explizit auch NGOs miteinschließt. Auch <a href='https://www.gov.uk/government/publications/national-security-bill-factsheets/foreign-interference-national-security-bill-factsheet'>England</a> und <a href='https://www.canada.ca/en/public-safety-canada/news/2024/05/canadas-foreign-influence-transparency-registry.html'>Kanada</a> haben entsprechende Gesetzesvorlagen in Arbeit. In den USA gibt es bekannterweise schon seit 1938 ein <a href='https://www.justice.gov/nsd-fara'>Gesetz</a>, das Vertreter ausländischer Interessen zur Registrierung verpflichtet: den Foreign Agents Registration Act (FARA). 

Amerikanische Aktivistinnen und Aktivisten, die rund um die Welt Demokratie verbreiten, erklären oft im Brustton der Überzeugung, <a href='https://civil.ge/archives/591175'>dass FARA etwas völlig anderes sei</a> als die Ausländische-Agenten-Gesetze in Russland, Georgien oder Indien, und dass NGOs in den USA nie und nimmer mit solchen schnöden Beschuldigungen behelligt würden. Aber das US-Justizministerium handhabt das <a href='https://www.justice.gov/nsd-fara/page/file/1287616/dl'>schon seit einigen Jahren anders</a>: So befand es 2020, dass eine amerikanische Umweltschutz-NGO durch Annahme einer Förderung der norwegischen Entwicklungsbehörde eben doch zu einem Auftragnehmer und damit »Agent« einer ausländischen Regierung geworden sei. Die NGO <a href='https://efile.fara.gov/docs/6836-Exhibit-AB-20200616-1.pdf'>trug sich daraufhin in das Register der ausländischen Agenten</a> ein, wenn auch unter Protest. 

»Was wäre für die russische Menschenrechtsbewegung anders gelaufen, wenn sie schon vor dreißig Jahren mehr auf die Menschen hätte zugehen müssen?«

Es zeichnet sich eine neue Ära erhöhter Vorsicht gegenüber ausländischer Finanzierung ab. Welche Folgen wird das für den NGO-Sektor haben? Im Westen wohl kaum welche, da die ausländische Finanzierung für NGOs hier, wie gesagt, verschwindend gering ist. In Ländern wie Georgien hingegen, wo aus dem Ausland finanzierte NGOs die politische Ökonomie und Gesellschaftsstruktur über Jahrzehnte <a href='https://theideasletter.substack.com/p/rethinking-foreign-aid-from-the-inside'>auf den Kopf gestellt haben</a>, würde das Ende ausländischer Finanzierung gewaltige Erschütterungen bringen. 

Mit banger Stimme wird gefragt, ob die NGOs das überleben können. Das ist eine falsche Frage, die auf einer falschen Annahme beruht. Wo steht geschrieben, dass der NGO-Sektor in seiner jetzigen Form die einzig mögliche und beste Zivilgesellschaft in diesem oder jenem Land darstellt? 

Die allermeisten NGOs würden ohne ausländische Finanzierung überhaupt nicht existieren. Manche Gruppen und Bewegungen hätten ohne sie von vornherein ganz andere Formen angenommen. Sie wären viel stärker auf den Rückhalt in der eigenen Bevölkerung angewiesen gewesen, auf deren ehrenamtliche Mitarbeit und Spenden, und hätten ihren Mitbürgerinnen und Mitbürgern daher mehr zuhören und deren Anliegen zu ihren machen müssen. Oder aber sie hätten ihre Ideen und ihre Arbeit der breiten Öffentlichkeit besser erklären müssen. Wahrscheinlich beides. Ohne ausländische Finanzierung hätte der NGO-Sektor auch nie eine besserverdienende, abgehobene Oberschicht erzeugt, ähnlich den Investmentbankerinnen und Unternehmensberatern im Westen.

Ein Beispiel: Anstatt sich nur mit der Dokumentation der Verbrechen der Stalin-Zeit zu befassen, fing ein Zweig der berühmten russischen Menschenrechtsorganisation Memorial in einer Provinzstadt vor ein paar Jahren an, die sozialen Rechte benachteiligter Gruppen vor Gericht durchzusetzen. »Bevor man über Ungerechtigkeit in der Vergangenheit reden kann, muss man den Menschen Gerechtigkeit hier und jetzt ermöglichen«, sagte mir ihr junger Direktor. Durch die Popularität dieser neuen Richtung konnte die Organisation immer mehr auf lokale Spenden umsatteln. Was wäre für die russische Menschenrechtsbewegung anders gelaufen, wenn sie schon vor dreißig Jahren mehr auf die Menschen hätte zugehen müssen?

Der vornehmlich aus dem Ausland finanzierte NGO-Sektor, wie er derzeit in Entwicklungs- und Schwellenländern existiert, gehört zu der Weltordnung der letzten Jahrzehnte, die sich derzeit im Umbruch befindet. NGOs sind keine sibirischen Tiger, nicht um ihrer selbst willen schützenswert. Im Wissen darum sollten wir nicht krampfhaft Besitzstand wahren, sondern uns ernsthaft bemühen, bessere, nachhaltigere, stärker lokal verankerte Formen der Zivilgesellschaft entstehen zu lassen. 

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Almut Rochowanski ist Aktivistin und hat sich auf die Mobilisierung von Ressourcen für die Zivilgesellschaft in der ehemaligen Sowjetunion, darunter in Georgien und Russland, spezialisiert. Ihre anderen Publikationen zu diesem Thema sind auf Discomfort Zone nachzulesen.