Über die letzten vier Jahrzehnte hat sich die Finanzwelt stark verändert. Einst das Geschäft traditioneller Banken, die Kredite auf Basis gesicherter Einlagen vergaben, verschieben sich diese Transaktionen mehr und mehr in einen neuen Markt, der auch als »Schattenbankenwesen« (im Englischen »shadow banking«) bekannt ist. Die Finanzkrise von 2008 war vor allem eine Krise dieser neuen Finanzlandschaft.

Anstelle von gewöhnlichen Krediten und Einlagen nutzen Schattenbanken Wertpapiertransaktionen unterschiedlicher Art. Bei diesem Vorgang werden traditionelle Bankendarlehen in liquide Wertpapiere umgewandelt, die an institutionelle Investoren verkauft werden – ein Prozess, der auch als »Securitization« oder »Verbriefung« bezeichnet wird. Schattenbanken finanzieren ihre Aktivitäten nicht über gewöhnliche Einlagen von Privatkundinnen und -kunden, sondern stützen sich auf einen großen und undurchschaubaren Bereich des Geldmarkts, der mit sogenannten Rückkaufvereinbarungen, oder »Repos«, operiert.

In dem folgenden Essay erklärt Daniela Gabor, wie die Revolution des Schattenbankenwesens durch die sichtbare Hand des Staates befördert wurde, der nun versucht, sie in alle Winkel der Entwicklungsländer hineinzutragen. Wegen ihrer Tendenz, Instabilität und hohe Gewinnmargen zu produzieren, sind Schattenbanken ein Hindernis für jeden ansatzweise progressiven wirtschaftspolitischen Ansatz. Jedoch sind sie inzwischen tief in den täglichen Abläufen der Wirtschaft verankert – ein Dilemma, dem die Linke ins Auge sehen muss, wenn sie der Gesellschaft einen Weg aus dem Neoliberalismus bahnen will.

»Wie kann es sein«, fragte mich eine Freundin kürzlich, »dass es gelingt, die öffentliche Meinung gegen Atomkraft zu mobilisieren, ohne sich dem Terrain der Physik zu widmen, während das mit Hinblick auf den Finanzsektor unmöglich ist?«

Hatte sie etwa Occupy Wall Street vergessen? Und die Allgegenwärtigkeit und negative Konnotation der Begriffe »Schattenbank« und »Finanzialisierung«? Das Banken-Bashing? Wenn die Öffentlichkeit dann doch einmal über den Finanzsektor diskutiert, zeigen sich durchaus Parallelen zur Atomkraftdebatte: Schattenbanken sind vielleicht nötig, aber auch anfällig für katastrophales Systemversagen. Vermutlich haben nicht alle von Hyman Minsky gehört, aber mittlerweile sind wir alle Minskyanerinnen und Minskyaner.

Dennoch wirkt die Finanzkrise mittlerweile nur noch wie ein kurzer Ausrutscher im unaufhaltsamen Aufstieg der Schattenbanken. Das Volumen ihrer Finanzgeschäfte ist heute größer als noch vor zwölf Jahren, obwohl nach dem Fall von Lehman Brothers alle der Meinung waren, dass das Schattenbankenwesen reguliert werden müsse. Dabei präsentieren Politikerinnen und Politiker den Finanzsektor erneut als die Lösung für die großen sozialen und wirtschaftlichen Probleme unserer Zeit.

Als im März 2018 das Programm »Nachhaltige Finanzierung« von der Europäischen Kommission ins Leben gerufen wurde, hat sich der französische Präsident Emmanuel Macron an die institutionellen Investoren gewandt und sie dazu aufgerufen, sich mit ihm an die Spitze des Kampfes gegen den Klimawandel zu stellen. Das Klima sei dabei jedoch nur eine erste Station, gefolgt von Armut, sozialer Ungleichheit, Inklusion und internationaler Entwicklungszusammenarbeit. Die »Maximizing Finance for Development« (MFD)-Agenda der Weltbank präsentiert Wertpapiergeschäfte als die Lösung für entwicklungspolitische Probleme: Deutsche Pensionsfonds sollen angeregt werden, Investitionen mit einem hohen entwicklungspolitischen Wert zu tätigen, indem sie Geld in namibische, durch Infrastruktur gesicherte Wertpapiere stecken.

Das Wiedererstarken von Schattenbanken sollte im Kontext des Finanzkapitalismus, bzw. der finanziellen Globalisierung, betrachtet werden. Dies geht einher mit der kontinuierlichen Suche nach neuen, handelbaren Finanzprodukten, die vom traditionellen Bankensektor und von Schattenbanken geschaffen werden, sowie dem Werterhalt dieser Finanzprodukte, um Profite generieren zu können. Der Finanzkapitalismus verleitet Bankerinnen und Banker dazu, kurzfristige Profite, die durch tägliche Schwankungen in den Preisen von Wertpapieren und Waren generiert werden, zu priorisieren. Diese werden sowohl direkt als auch über Derivate oder über börsengehandelte Fonds gehalten, allesamt über den Geldmarkt finanziert.

Dass Schattenbanken mit aller Macht zurück gekehrt sind, ist das Ergebnis von drei miteinander zusammenhängenden Prozessen: einem effektheischenden Narrativ über die globale Finanzkrise, welches dazu neigt, die strukturellen Ursachen der Krise zu kaschieren; der Austeritätspolitik, angetrieben durch die Verweigerung der Zentralbanken, dringend notwendige institutionelle Veränderungen anzustoßen, um das System zu stabilisieren; und einer bewussten Umgestaltung der Finanzsysteme von Entwicklungsländern, die darauf abzielt, die politischen Kämpfe, die für eine Abkehr vom weltweiten Aufstieg des Finanzkapitalismus nötig wären, umgehen zu können.

Eine Krise des Finanzkapitalismus

Analysen der globalen Finanzkrise, die häufig von Insidern als Schuldeingeständnisse geschrieben werden, folgen einem ähnlichen Muster. Dabei gilt es, die Wörter »Gier«, »Exzess«, »Selbstüberschätzung« und »Intransparenz« wohl gewählt zu kombinieren, um das Bild einer verschworenen Finanzelite zu erzeugen, die sich selbst zu ihrem neuesten Trick der komplexen Finanz-Alchemie gratuliert, der sowohl ihre Boni steigert als auch eine Risikodiversifikation verspricht. Weitere Narrative sind jene von Regulierungsbehörden, die ihren Job nicht gemacht haben oder Bankerinnen und Bankern zu nahe standen; oder von einem plötzlichen Vertrauensverlust, der schließlich einen neuen Schlag von Zentralbankerinnen und -bankern hervorbrachte, die bereit waren, im Austausch gegen Notfall-Rettungspakete gegen die exzessiven Auswüchse des Systems vorzugehen, sodass die meisten, vielleicht gar alle Finanziers gerettet werden konnten.

Etwas gründlichere Analysen gehen einen Schritt weiter. Sie konzentrieren sich auf Verbriefungen und sogenannte »Repos« (Rückkaufvereinbarungen), also die beiden Märkte, die den Kern vom Schattenbankenwesen bilden. Ein Beispiel ist Lehman Brothers, die Bank die innerhalb eines Jahres zunächst Rekordgewinne und anschließend den größten Konkurs, den es je in den Vereinigten Staaten gab, vermeldete. Das Geschäftsmodell, mit dem Lehman Brothers auf aggressive Weise Profite erzielte, hat seinen Ursprung im Schattenbankenwesen: das Verpacken und Verbriefen von Hypotheken, um handelbare Wertpapiere auszustellen, die dann in der Bilanz als Wette auf steigende Immobilienpreise erscheinen, um schließlich mit denselben illiquiden Wertpapieren als Besicherung Geld auf den Repo-Märkten zu verleihen.

Bei der Verbriefung kombinierte Lehman Brothers den »Bewegungsansatz« mit dem »Lageransatz«. Das »bewegende« Geschäft beinhaltete das Bündeln von nicht-liquiden Krediten (Hypotheken), um handelbare Wertpapiere zu erhalten, die in Tranchen mit unterschiedlichen Bonitätsbewertungen gepackt wurden und schnell an ein breites Spektrum an Investorinnen und Investoren übertragen wurden. Lehman hat sich noch 2005 damit gebrüstet, dass »97 Prozent unserer Investitionen nur zwei Monate im Umlauf sind« und dass der »bewegende« Geschäftsbereich 20 Prozent der Profite der Bank generierte, auf dem Rücken einer ausgesprochen guten Beziehung mit Investorinnen und Investoren, die in hypothekenbesicherte Wertpapiere angelegt hatten. 2006 entschied sich die Bank, verbriefte Forderungen in ihren Bilanzen zu »lagern«, eine Strategie, die ihre Managerinnen und Manager als »Bleifuß im Wachstumsmodus« bezeichneten. Lehman Brothers betrachtete den Abschwung im US-Immobilienmarkt lediglich als kurze Episode, welche die Bank ausnutzen könne, um den eigenen Marktanteil zu steigern. Wo gesunder Menschenverstand angebracht gewesen wäre, nutzte die Bank Ökonometrie, um immer weiter wachsende Immobilienpreise vorherzusagen.

Diese Finanzierungsstrategie machte Lehman Brothers verwundbar. »Für mich grenzt es an Beleidigung, anzunehmen, wir würden die von Lehman Brothers selbst strukturierten und selbst bewerteten CDOs [aus dem Englischen: »Collateralized Debt Obligations«] als Besicherungen akzeptieren«, erklärte Anfang September 2008 ein JPMorgan-Mitarbeiter der Clearing-Bank von Lehman Brothers.

Lehman Brothers verpackte die risikoreichen Tranchen der eigenen forderungs- und hypothekenbesicherten Wertpapiere in CDOs, die sie als Besicherung nutzten, um über Zwischenhändler wie Citibank, HSBC und JPMorgan kurzfristige Repo-Finanzierungen von kapitalkräftigen institutionellen Investoren zu erhalten. Da die Vermittler allerdings die CDOs mit den aktuellen Marktpreisen bewerteten, um sich selbst vor Risiken zu schützen, hing die Geldmenge, die sich Lehman Brothers leihen konnte, vom Marktpreis dieser Wertpapiere ab. Als sich die Wertpapiermärkte zu Ungunsten von Lehmen Brothers entwickelten, die Preise sanken und sich die Liquidität verflüchtigte, verlangten die Geldgeber zusätzliche Besicherungen, bis Lehman Brothers irgendwann keine mehr hatte und Insolvenz anmelden musste.

Für den damals frischen Leiter der Federal Reserve, Ben Bernanke, war diese Entwicklung ein Schock: »Bemerkenswerterweise standen einige der Finanzinstitute unter dem Druck, fällige Rückkaufvereinbarungen zu verlängern. Ich sage ›bemerkenswert‹, weil kurzfristige Rückkaufvereinbarungen bislang als quasi risikolose Instrumente galten.«

An dieser Stelle brechen die meisten Analysen der Krise ab (Adam Toozes Crashed bildet hier eine bemerkenswerte Ausnahme). Sie schenkten der Verblüffung von Bernanke wenig Beachtung. Während der gerade frisch aus der Wissenschaft kommende Bernanke von Lehman Brothers vielleicht überrascht gewesen sein mag, gilt dies jedoch nicht für die anderen bei der Federal Reserve Bank, der Europäischen Zentralbank (EZB), oder der Bank of Japan. Der Aufstieg von Schattenbanken war kein Unfall der Post-Bretton-Woods-Ära, sondern stellte einen strukturellen Wandel dar, hin zu einem Finanzsystem, das mehr und mehr durch Wertpapiere, Derivative und Repo-Märkte organisiert wurde, befördert durch steigende Privatverschuldung – und alles im Schatten des Dollars. Die Regierungen einkommensstarker Staaten haben diesen Trend aktiv gefördert.

Die Anfänge der Schattenbanken

Behörden haben Schattenbanken zunächst als notwendige Infrastruktur des neuen, anti-keynesianischen Wirtschaftssystems der 1980er und 90er Jahre betrachtet, in welchem sich Regierungen über Wertpapiermärkte anstatt Zentralbanken selbst finanzieren mussten, während sie gleichzeitig um Investoren konkurrierten. Ein klassisches Beispiel der späten 1990er Jahre lieferte die Deutsche Bank, die deutsche Behörden erfolgreich davon überzeugte, der Schlüssel zum Erfolg in der neuen Welt der Zentralbanken liege darin, globalen Investoren zu erlauben, über liberalisierte Repo-Märkte gegen deutsche Staatsanleihen zu wetten.

Sollte Deutschland seine strenge Regulierung der Rückkaufvereinbarungen nicht lockern, so die Deutsche Bank, würde das dazu führen, dass Investorinnen und Investoren die deutschen Staatsanleihen meiden. Die Deutsche Bundesbank meldete zunächst Zweifel an, ähnlich wie die Bank of England, und nannte als Grund die Verbindung zwischen Repos und ihrer aggressiven Hebelwirkung, die letztlich Lehman Brothers das Genick brach. Nichtsdestotrotz stellten die Behörden ihre Bedenken über finanzielle Instabilität hintenan und betrachteten den Aufstieg der Schattenbanken als weit entferntes und hinnehmbares Risiko im Unterbietungswettlauf um die Ausbeute der finanziellen Globalisierung. Selbst stärker regulierte Wirtschaftsräume wie Deutschland haben nach und nach den Weg für den Wertpapierhandel über US-basierte Märkte freigemacht.

Außerdem boten Schattenbanken die finanzielle Infrastruktur für eine neue neoliberale Ökonomie, in der sowohl der Wohlfahrtsstaat als auch die Möglichkeiten zur Steuerfahndung eingeschränkt wurden. In den Vereinigten Staaten fielen die Unternehmenssteuern von 27 Prozent des Haushaltseinkommens im Jahr 1950 auf 10,6 Prozent im Jahr 2015. Schattenbanken boten Individuen marktbasierte Sicherheiten mittels Pensionsfonds, Versicherungsgesellschaften oder verbriefbaren Immobilien. Den Eliten boten sie gleichzeitig an, ihren Reichtum zu investieren. Die Banken gaben sichere Anlagen aus, die globale institutionelle Investoren halten mussten – darunter Pensionsfonds, Versicherungen, Geldmarktfonds oder multinationale Unternehmen. Dazu kamen riskante Anlagen, welche die nach Profit hungernden europäischen Banken verlangten, sowie Leverage-Funds, die oft stellvertretend für institutionelle Investoren handelten.

Als die USA der Forderung nach sicherer US-Staatsverschuldung nicht mehr nachkommen konnten, reagierte die Federal Reserve schnell. Sie stieß Initiativen an, die es für Investmentbanken wie Lehman Brothers einfacher machen würden, sich über hypothekenbesicherte Wertpapiere zu finanzieren – als Alternative zu den US-Staatsanleihen. Wenn der Staatshaushalt keine »sicheren« Anleihen mehr anbieten konnte, dann produzierte Lehman Brothers sie eben selbst – mit ein bisschen Hilfe von der Fed.

Die Zentralbanken unterstützten den Finanzkapitalismus ungebrochen, auch nach dem Kollaps des Hedgefonds Long-Term Capital Management (LTCM) im Jahr 1998. Nach einer Reihe von Ereignissen, die dem Zusammenbruch von Lehman Brothers unheimlich ähnlich waren, geriet LTCM unter Druck als seine Strategie, Profite aus kurzfristigen Preisschwankungen von Wertpapieren und Derivaten zu generieren, von den Gläubigern in Frage gestellt wurde. Als die Anforderungen für die Sicherheiten strenger wurden, beschlossen die Haupt-Gläubiger, eine geordnete Abwicklung des Fonds zu finanzieren, da sie fürchteten, eine ungeordnete Insolvenz LTCMs würde ihre eigenen Geschäfte mit Rückkaufvereinbarungen in Mitleidenschaft ziehen.

Diese private Rettung erzeugte ein falsches Gefühl der Sicherheit, sowohl für Finanziers als auch für Zentralbanken. Finanziers betrachteten LTCM als einen Einzelfall, der in seiner Arroganz glaubte, die Gesetze von Risiko und Gewinn austricksen zu können. Die Zentralbanken sahen die LTCM-Insolvenz als eine Krise des aufsteigenden, marktbasierten globalen Finanzsystems. Doch dieser richtigen Diagnose folgten keine Taten. Stattdessen verständigten sich die Zentralbanken darauf, dass selbstauferlegte Marktdisziplin und mehr Staatsanleihen als Sicherheiten ausreichen würden. Es ist eines der Paradoxe des Finanzkapitalismus, dass die Zentralbanken immer dann weniger Staatsverschuldung fordern, wenn sie über Geldpolitik sprechen, und sich für mehr Staatsschulden aussprechen, wenn sie finanzielle Stabilität im Blick haben.

Doch nach dem Fall von Lehman Brothers reagierten die Beamten in den Zentralbanken anders. Andy Haldane von der Bank of England bezeichnete die globalen Banken gar als »krasse Verbreiter systemischer Risiken.« Die Basel III-Regeln für Liquidität und Leverage, die nach der Krise in Kraft traten, zielten auf die systemischen Fußabdrücke, die globale Banken in den Schattenbanken und den Schattenwirtschaften (Verbriefung und Repo-Märkte) hinterließen. Die Europäische Kommission forderte auf Initiative von Deutschland und Frankreich eine Finanztransaktionssteuer, die auf den Wertpapierhandel und die Finanzierung über Repo- und Derivatemarkt zielte.

»Zwischen 80 und 90 Prozent aller Transaktionen, bei denen die Steuer fällig werden würde, sind solche, bei denen Akteurinnen und Akteure im Finanzsektor auf eigenen Namen handeln«, bemerkt Manfred Bergmann von der Europäischen Kommission, der geistige Vater der Finanztransaktionssteuer. Damit erinnerte er zögernde Politiker daran, dass die Steuer europäische Banken wieder in Richtung traditioneller Bankgeschäfte bewegen würde, quasi als europäische Version des US-amerikanischen Glass-Steagall Act aus der Zeit der Großen Depression. Der Internationale Währungsfonds (IWF) erkannte an, dass sein vormaliger Widerstand gegen Kapitalkontrollen fehlgeleitet gewesen war und Staaten mit mittlerem und niedrigem Einkommen in der Lage sein sollten, ihren Eintritt in die Finanzmärkte selbst zu regeln.

Der weltweite Finanzsektor reagierte mit Entrüstung auf die drohende Welle an Regulationen. Aller Kritik und Warnungen zum Trotz, es handle sich um einen »furchtbaren Rückstoß für die Branche«, wie es IWF-Chefin Christine Lagarde 2014 formulierte, versprachen die Behörden, an ihren Plänen festzuhalten. Noch im selben Jahr erklärte der Leiter der Bank of England, Mark Carney, es sei Zeit, das an Glücksspiel grenzende Modell des globalen Finanzmarktes zu beenden – es untergrabe den Gesellschaftsvertrag, der Bürger an ihre Staaten (und den Kapitalismus) bindet.

Eine Handlungsbereitschaft, die noch für weitere sechs Monate anhalten würde.

Sparkurs und Schattenbanken

Im aktuellen Wirtschaftssystem gibt es einen inhärenten strukturellen Widerspruch: Weder Zentralbanken noch Regierungen haben einen Anreiz, die strukturellen Änderungen vorzunehmen, die notwendig wären, um den Aufstieg der Schattenbanken rückgängig zu machen.

Klarer wird das mit Blick auf die Entwicklungen, die aus der Welle an Regulationen bis 2015 ein Rinnsal gemacht haben – das Jahr, das mit dem Wahlsieg von Syriza in Griechenland begann. Europa gab sowohl die Finanztransaktionssteuer als auch die Glass-Steagall-Reformen auf. Trotz ihrer angeblichen Unabhängigkeit bemühte sich die Europäische Zentralbank in diesem Jahr sehr, höhere Steuern in EU-Staaten zu verhindern. Zudem gestaltete sie die Konditionen des Schuldenschnitts unter der Troika in Griechenland und arbeitete mit der Bank of England zusammen, um den Europäischen Wertpapiermarkt wieder aufzubauen.

Noch im selben Jahr kündigte China an, das massive Wachstum der eigenen Schattenbanken unter Kontrolle bringen zu wollen. Dort wurde nach 2008 der Aufstieg der Schattenbanken durch fiskalische Stimuli der Regierung, wie etwa die »Local Government Financing Vehicles« (LGFV) vorangetrieben. Die chinesische Regierung wies ihre Kommunen an, LGFVs in Kommunalanleihen umzuwandeln, und begann, die lokalen Repo- und Derivatmärkte für ausländische Investorinnen und Investoren zu öffnen.

Damit bewies China, dass es vom Financial Stability Board (FSB) gelernt hatte. Tatsächlich kündigte Mark Carney 2015 aber an, dass es für das FSB an der Zeit sei, nicht länger Schattenbanken zu regulieren, sondern einen Wandel hin zu einem widerstandsfähigen Finanzsystem auf Basis von Wertpapiermärkten zu fördern. Was das bedeutete, wurde schnell deutlich. Die Financial Times berichtete, dass Blackrock das FSB »nach aggressivem Lobbying« davon überzeugt habe, Schattenbanken nicht als systemrelevant zu betrachten – entgegen der überwältigenden Indizien der Finanzaufsicht und gesundem Menschenverstand. Zu dem Zeitpunkt verwaltete Blackrock schon Anlagen im Wert von knapp 5 Billionen US-Dollar. Bis 2018 wuchs diese Summe auf 7 Billionen an.

Weniger sichtbar, aber mutmaßlich deutlich wichtiger, ist die Verstrickung von Geld-, Fiskal- und Finanzstabilitätspolitik, die durch das Schattenbankwesen erzeugt wird – ein Umstand, der von den Zentralbanken kaum anerkannt wird. Wie Benoît Cœuré von der EZB noch 2016 in einer Rede zu sicheren Anlagen erklärte, seien Staatsschulden »lebensnotwendig für das Finanzsystem und erfüllen eine ähnliche Funktion wie Geld in der Realwirtschaft«. Wenn aber Staatsschulden das Geld eines auf Wertpapieren basierenden Finanzsystems darstellen, dann bedeutet das, dass Staatsanleihen aus den Staatskassen genauso wichtig für den Finanzkapitalismus sind, wie sichere Anlagen der Zentralbanken.

Wenn eine Zentralbank dazu angehalten ist, finanzielle Stabilität zu sichern, dann erfordert es der Aufstieg von Schattenbanken, den sicheren Status von Staatsanleihen zu schützen – und das heißt, Regierungen gegen die Schwankungen auf den Anleihemärkten abzusichern, selbst wenn dafür Geld gedruckt werden muss. Das ist eine schwer verdauliche Erkenntnis. Sie stellt nämlich nicht nur die Unabhängigkeit der Zentralbanken infrage. Sie stellt sogar die gesamte Basis moderner Makroökonomie infrage, welche die Fiskalpolitik als ein Hindernis für optimale Geldpolitik und ökonomische Stabilität im Allgemeinen betrachtet.

Die einzige öffentliche Institution, die davon profitiert hat, ist die Zentralbank. Wolfgang Streeck hat einmal angemerkt, dass Zentralbanken der Vorposten privater Finanziers im Staat seien. Als solche Vorposten können Zentralbanken mittlerweile beliebig viel Geld in private Wertpapiermärkte stecken, um einem Preisverfall vorzubeugen. Damit schützen sie die Profite von Schattenbanken und ihren Zugang zu sicheren Finanzierungsquellen. Mehr noch, Zentralbanken haben ein willkürliches Interventionsregime (wie etwa die »Outright Monetary Transactions« der EZB) über Staatsanleihenmärkte aufgebaut, das stillschweigend anerkennt, dass diese Märkte einen sicheren Hafen für fragile Finanzprodukte bieten. Die Zentralbanken konnten ihre unabhängige Machtposition erhalten, weil dadurch das Narrativ der Unabhängigkeit der Zentralbanken nicht hinterfragt wurde.

Es wird oft argumentiert, dass die Zentralbanken dieses unerforschte Gebiet betreten mussten, weil ihnen die Sparpolitik keine andere Wahl gelassen hätten. Geldpolitik hat für schwache Fiskalpolitik einstehen müssen. Die Austerität, zu der sich Politikerinnen – selbst wohlmeinende Sozialdemokraten – im Finanzkapitalismus drängen ließen, war nur eine Folge des Glücksspiels, das politische Eliten mit den Schattenbanken in den 1990er Jahren betrieben haben. Schattenbanken haben eine Illusion von Liquidität in den Köpfen gewählter Politikerinnen und Politiker erzeugt. Im Kern bedeuteten Schattenbanken Liquidität bei gleichzeitig niedrigen Zinsen, vor allem, wenn Staaten große Mengen an Schulden auflegten. Die Antwort der Zentralbanken auf den Kollaps von LTCM 1998 hat diese Illusion nur weiter gefestigt. Doch es scheint, als sei das nicht das Ziel der Banken gewesen.

Als Lehman Brothers schon zusammengebrochen war und die Finanzierungsbedarfe stiegen, realisierten Politikerinnen und Politiker außerhalb der Vereinigten Staaten, dass Schattenbanken auch dann noch tagtäglich Profite einfahren konnten, wenn die Marktpreise von Staatsanleihen sanken (und die Zinsen stiegen) – solange es noch einen einzigen Emittenten von Staatsanleihen gab. Und das war das Finanzministerium der USA. Hinzu kam, dass die Federal Reserve großzügig Währungsswaps an ihre Zentralbankpartner in reichen Staaten lieferte.

Aus Angst vor illiquiden Märkten und wegen erhöhter Finanzierungskosten, die sich daraus ergaben, dass die Zentralbanken willkürlich ihre Eingriffe reduzierten, verabschiedeten sich Politikerinnen und Politiker von ihren Ambitionen für tiefgreifende Reformen und wandten sich der Austerität zu – auch wenn einige Finanziers gegen die darauffolgende Knappheit an sicheren Anlagen protestierten. Der Wandel hin zu Austerität hat die strukturellen Treiber des Finanzkapitalismus nur weiter verstärkt: zögerliche Kapitalsteuern und nachlassende öffentliche Investitionen, anlagenbasierte Sozialmaßnahmen und Aktienhandel für die Mittelklasse, Schulden und stagnierende Reallöhne für arme Haushalte.

Indem die Staaten ihre Bemühungen aufgaben, Schattenbanken wieder zurückzudrängen, nahmen sie die Kontrolle über den globalen Finanzmarkt von einer Handvoll globaler Banken und übergaben sie einer ebenso kleinen Gruppe globaler Anlagenmanagerinnen und Analagemanager. Diese neue systemische Art von Schattenbanken ist rasant gewachsen – von 60 Billionen Dollar 2007 auf 85 Billionen im Jahr 2016. Davon liegen rund 80 Prozent auf den Konten nordamerikanischer und europäischer Investoren. Chinas schnell wachsender Anlagenmarkt wird diesen Trend verstärken, ohne die Herrschaft der »Großen Drei« (Blackrock, Vanguard sowie State Street) infrage zu stellen. Die »Großen Drei« dominieren jetzt schon die Märkte der USA und wollen nun ihren Einfluss auf Länder mit geringem oder mittlerem Einkommen ausweiten.

Entwicklungszusammenarbeit als Anlageobjekt

Ein weiterer Meilenstein im Leben des globalen Finanzkapitalismus war das Jahr 2015. Die internationalen Finanzinstitutionen haben unter Führung der Weltbank erklärt, dass ein Paradigmenwechsel notwendig sei, um die von der UN verabschiedeten »Sustainable Development Goals« (SDGs) erreichen zu können. Die »Milliarden zu Billionen«-Agenda, so erklärten sie, sei die »Kurzform der Erkenntnis, dass das Erreichen der SDGs mehr als nur Geld benötigte. Um die neue Realität einer sich entwickelnden Welt zu transformieren braucht es einen globalen Wandel im Denken, in den Vorgehensweisen und Verantwortlichkeiten.«

Die Institutionen machten transparent, was diese neue Denkweise implizierte: Arme Länder sollten die Milliarden anstreben, die institutionelle Investoren und Anlagenverwalter für sogenannte »Impact Investments« (Investitionen mit positiven Effekten für Gesellschaft oder Umwelt) zur Verfügung hätten. Nicht so offen waren sie allerdings darüber, was das für diese Länder bedeuten würde. Um nämlich Zugang zu globalen Investorinnen und Investoren zu erhalten, müssten sie vorher ihre Finanzsysteme neu gestalten, und zwar auf Basis von Wertpapiermärkten und nach Maßgabe ebendieser Investorinnen und Investoren – ein trojanisches Pferd für Schattenbanken und die finanzielle Globalisierung.

Die Weltbank hat ihre 2017 gestartete Kampagne euphemistisch »Maximizing Finance for Development« (MFD) getauft. Das zugehörige Video beginnt mit einem einfachen Rechenbeispiel: Um extreme Armut zu beenden und die SDGs zu erreichen, müssten pro Jahr 4 Billionen US-Dollar aufgewendet werden. Entwicklungshilfen betragen nur 380 Millionen im Jahr und Rücküberweisungen sowie Spenden belaufen sich auf eine weitere Billion im Jahr. Das heißt, es fehlen noch knapp 2,6 Billionen Dollar. Dann setzt melancholische Musik ein und eine enthusiastische Stimme erklärt die Lösung: Entwicklungsländer können globalen Investoren Märkte in Höhe von 2 Billionen Dollar anbieten. Diese Märkte beinhalten »Transport, Infrastruktur, Gesundheit, Sozialwesen, Bildung – eigentlich alles«. In einer Entwicklungspolitik, die als Privatisierungsübung der öffentlichen Hand gelesen wird, kann alles mit einem Preisschild versehen werden, um Gewinne zu erwirtschaften. Eine »veränderte Denkweise« bedeutet hierbei die Aufgabe jeglicher Hoffnung auf »developmental states«, das heißt Staaten, die ihre wirtschaftliche Entwicklung und Industrialisierung selbst in der Hand haben.

Weiterhin erklärt das Video der Weltbank, wie alles in eine Anlagenklasse verwandelt werden kann – ein Prozess, der offiziell unter dem Namen »Cascade Approach« geläufig ist. Dieser Ansatz bietet zunächst eine Reihe von Schritten, um einschätzen zu können, warum globale Investoren in der Finanzierung von Entwicklungsprojekten so zurückhaltend sind: Zunächst gilt es, regulatorische oder andere Reformen zu identifizieren, die das Risiko-Gewinn-Verhältnis verbessern. Wenn Reformen nicht ausreichen, dann können Subventionen oder Garantien das Projekt sicherer gestalten. Und erst, wenn Reformen, Subventionen und Garantien immer noch nicht ausreichen, dann solle man sich für eine vollständig staatliche Lösung entscheiden. Das ist eine Vorlage, um Schattenbanken zu befördern, die solche Projekte in liquide Sicherheiten umwandeln können, die wiederum globale Investoren anlocken.

Um das zu erreichen, zielt die MFD-Agenda auf drei bislang fehlende Märkte ab: solche für Derivate, Rückkaufvereinbarungen und Verbriefungen. Denn ausländische Investorinnen und Investoren brauchen solche Derivate- und Repo-Märkte. Mit den ersten sichern sie sich gegen Währungsschwankungen ab (»Hedging«) und auf den Repo-Märkten können sie die besicherten Wertpapiere in der lokalen Währung finanzieren. Zudem unterstützt die Weltbank die Entwicklung von Verbriefungsmärkten, die Kredite in handelbare Sicherheiten umwandeln können.

Kurzum: Die MFD-Agenda interpretiert internationale Entwicklungszusammenarbeit als Möglichkeiten für globale Finanzakteure um. Mittels multilateraler Entwicklungsbanken können globale Schattenbanken beeinflussen, in welcher Art und Weise arme Staaten dem globalen Finanzmarkt beitreten.

Arme Staaten haben wenig Einfluss darauf, was ein »bankfähiges« Projekt ist und werden große Infrastrukturprojekte kleineren Vorhaben mit größerem Potenzial vorziehen müssen. Die Weltbank entwickelt dabei Ideen, um Projekte risikoärmer zu gestalten oder zu subventionieren – mit dem Ziel, Investorinnen und Investoren vor politischem Risiko oder Privatisierungsproblemen zu schützen.

Wie es der Präsident der Weltbank Jim Yong Kim 2018 formuliert hat: »Wir müssen anfangen, uns bei jedem Projekt zu fragen, ob es nicht von privaten anstelle von staatlichen Investitionen oder Spendengeldern getragen werden kann. Wenn die Bedingungen für private Investitionen nicht gegeben sind, müssen wir mit unseren Partnern zusammenarbeiten, um Projekte, Sektoren und ganze Staaten risikoärmer zu gestalten.« Doch die Weltbank sollte auch fragen, auf wessen Kosten das Risiko aus den Projekten herausgehalten werden kann.

Denn die Antwort ist bitter. Arme Länder werden die Kosten dafür tragen, die privaten Profite sicherzustellen. Länder mit mittlerem Einkommen und einer wachsenden Mittelschicht werden dazu gedrängt werden, das US-amerikanische Modell privater Altersvorsorge zu übernehmen, damit lokale institutionelle Investoren entstehen können. Aufgrund der Tendenz zur Monopolisierung im Anlagenmarkt kann es allerdings auch dazu kommen, dass US-basierte Anlagenverwalterinnen schlicht die Töpfe institutioneller Investoren aus armen Staaten absorbieren und dadurch Steuerfunktionen auf globaler Ebene ausüben.

Während die Vorteile der finanziellen Globalisierung für arme Länder hochgehalten werden, ist es um die Nachteile erstaunlich ruhig. Das liegt allerdings nicht an fehlenden Daten. An anderer Stelle räumte der Internationale Währungsfonds ein, dass die finanzielle Globalisierung einen globalen Finanzkreislauf in Gang gesetzt hat: Auf der ganzen Welt fließen Sicherheiten und Aktienmärkte, Kapitalflüsse und Kreditkreisläufe zusammen, und zwar im Schatten des Dollars. Dieser globale Finanzkreislauf stellt arme Staaten vor ein Dilemma, welches nach der Ökonomin Hélène Rey benannt ist: Entweder die Geldströme im Wertpapiermarkt sind frei oder die Geldpolitik ist unabhängig. Beides geht nicht.

Die MFD-Agenda fingiert unter dem Motto »Entwicklungshilfe ist tot, lang lebe private Finanzierung!« und sie wird es für arme Staaten zunehmend schwerer machen, autonom über Geldpolitik zu entscheiden und die Kapitalflüsse selbst zu steuern. Arme Staaten geben mit der Unterwerfung unter den globalen Finanzkreislauf ihre Fähigkeit auf, selbst über Kreditkonditionen zu entscheiden, und damit auch über jegliche autonome Wachstumsstrategie. Durch diesen Umbau der Wirtschaften im globalen Süden verkleinert sich der Spielraum für alternative Strategien wirtschaftlicher Entwicklung. Öffentliche Gelder müssen zur Entschärfung »entwicklungspolitischer« Anlagen und für die Evaluation »bankfähiger« Entwicklungsprojekte hinhalten, die leicht in handelbare Vermögenswerte umgewandelt werden können, um die Kosten der mit diesem Modell unausweichlich entstehenden Finanzkrise aufzufangen – all das, während gleichzeitig die gesamte finanzielle Infrastruktur zurückgebaut wird, die ein Entwicklungsland unterstützen könnte, wie etwa staatseigene Entwicklungsbanken.

Was aber können nun linke Regierungen tun, um die ökonomischen Bedingungen globaler Finanzmärkte zu ändern? Die Antwort, die die Finanzkrise von 2008 darauf gegeben hat, scheint nahezulegen: ziemlich wenig. Seit der globalen Finanzkrise hat die Linke den Kampf um politischen Einfluss an rechte Parteien verloren. Um diesen Kampf aufnehmen zu können, muss die Kritik an der Finanzialisierung in effektive, politische Strategien übersetzt werden.

Daniela Gabor ist Professorin für Wirtschaft und Makrofinanzen an der UWE Bristol.