Die Pandemie hat nicht nur viele Menschenleben gekostet, sondern auch zu einem historischen wirtschaftlichen Abschwung geführt – auch in Spanien. Im Jahr 2020 sank das BIP des Landes um 10,8 Prozent, die Arbeitslosigkeit stieg auf über 4 Millionen und die Staatsverschuldung erreichte 120 Prozent des BIP. Letzteres ist das Ergebnis der Bemühungen, die Wirtschaft zu stützen und die Sozialleistungen aufrechtzuerhalten.

Dies wirft die Frage auf, ob hier, wie auch anderswo in der Europäischen Union, der EU-Wiederaufbaufonds (Next Generation EU, kurz NGEU), der im Zuge der Pandemie eingerichtet wurde, zur Lösung der Krise beitragen oder sie eher noch verschärfen wird. Schließlich sind die Krisenreaktionsmaßnahmen der EU in der Vergangenheit nicht aus erfreulichen Gründen in Erinnerung geblieben. Man denke nur an die unpopulären Sparmaßnahmen, die Griechenland auferlegt wurden, oder, im Falle Spaniens, an die Änderung von Artikel 135 der Verfassung, um die Zahlung von Schuldzinsen über soziale Investitionen zu stellen.

Angesichts der Pandemie hat die EU das Dogma der Sparsamkeit nach außen hin vorerst aufgegeben. Dies geschah mit dem Ziel, schwerwiegendere Auswirkungen nicht nur auf die EU-Wirtschaft, sondern auch auf die Volkswirtschaften der einzelnen Mitgliedstaaten zu vermeiden und das europäische Wachstumsmodell auf eine grüne Wirtschaft und die digitale Transformation umzustellen.

Ein erstes Zeichen dafür ist die Tatsache, dass die Mitgliedstaaten und die Europäische Kommission (EK) nach monatelangen Debatten die historische Entscheidung getroffen haben, gemeinsam Schulden zu machen und die EU-Schulden in Höhe von 900 Milliarden Euro bis zum Jahr 2026 zu vergemeinschaften. Es ist vorgesehen, dass diese Ausgaben durch gemeinsame EU-Steuern (wie die Steuer auf nicht recycelte Kunststoffe oder die Emissionshandelssteuer, neben anderen, die derzeit diskutiert werden) gedeckt werden. Daher sollte die erste Tranche der Finanzierung die Schulden von Mitgliedstaaten wie Spanien nicht erhöhen.

Eine zweite Entwicklung ist die Aussetzung – seit März 2021 – des Stabilitäts- und Wachstumspakts, der Höchstwerte für das öffentliche Defizit (3 Prozent des BIP) und die öffentliche Verschuldung (60 Prozent des BIP) festlegte. Nach Angaben der Europäischen Kommission wird der Pakt bis mindestens 2022 auf Eis gelegt.

Im Rahmen des Aufbau- und Resilienzmechanismus behauptet die EU auch, dass die Zentralregierung eines jeden Landes die Verantwortung für die wirtschaftliche Ausrichtung des Landes übernimmt, zum Beispiel durch Pläne wie den spanischen Aufbau-, Transformations- und Resilienzplan (Recovery, Transformation and Resilience Plan, PRTR). Da die Vergabe der Mittel jedoch einer ständigen Kontrolle unterliegt, haben wir begründete Zweifel, ob dies wirklich der Fall sein wird.

Von den insgesamt 750 Milliarden Euro, die über das NGEU-Programm bereitgestellt werden, werden 390 Milliarden Euro in Form von nicht rückzahlbaren Zuschüssen bereitgestellt, und die restlichen 360 Milliarden Euro als rückzahlbare Darlehen. Von beiden Finanzierungsarten fällt der Löwenanteil – rund 672 Milliarden Euro – in den Anwendungsbereich des Aufbau- und Resilienzmechanismus (Recovery and Resilience Mechanism, kurz RRM). Sein erklärtes Ziel ist es, den Fonds für einen gerechten Übergang und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) zu verstärken und so die ländlichen Gebiete bei der Durchführung der entsprechenden strukturellen Veränderungen im Einklang mit den Zielen des Europäischen Green Deal zu unterstützen. Die beiden anderen Säulen betreffen die Ankurbelung der europäischen Wirtschaft und die Lehren aus der Krise.

Um finanzielle Unterstützung im Rahmen des RRM zu erhalten, mussten die EU-Mitgliedstaaten nationale Aufbau- und Resilienzpläne (National Recovery and Resilience Plans, kurz NRRPs) vorlegen, in denen ihre Investitions- und Reformziele dargelegt wurden. Im Juni 2021 legte die spanische Regierung ihren Recovery, Transformation and Resilience Plan for the Spanish Economy (Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la economía española, oder PRTR) vor, den berühmten #PlanEspañaPuede (#PlanSpanienKann). Dieser wurde bald von der EK und anschließend von den EU-Finanzministern auf einer Tagung des Rates Wirtschaft und Finanzen (Ecofin) genehmigt.

Der spanische Plan umfasst nur den direkt übertragbaren Teil des NGEU-Fonds, d. h. 69,5 Milliarden Euro der insgesamt 144 Milliarden Euro, die Spanien zugewiesen wurden, und nicht den Darlehensanteil. Sollte dieser Plan jedoch nicht die gewünschte wirtschaftliche Wirkung erzielen, ist es möglich, dass die Regierung einen neuen Plan vorlegt, um die verbleibenden 70 Milliarden Euro an Krediten zu erhalten. Dies würde bedeuten, dass die spanische Staatsverschuldung ansteigt, was wiederum das Risiko birgt, dass »Strukturreformen« oder eine auf Sparmaßnahmen ausgerichtete Steuer- und Ausgabenpolitik eingeführt werden. Solche europäischen Kontrollmechanismen würden einen weiteren Verlust an wirtschaftlicher und politischer Souveränität mit sich bringen.^.

Wer profitiert?

Doch selbst der derzeitige Plan der Regierung scheint eine Reihe von umstrittenen Aspekten zu enthalten, insbesondere im Hinblick auf die Hilfen, die er für die größten Unternehmensinteressen vorsieht.

In Spanien ist das wirtschaftliche Gewicht der kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) innerhalb des Unternehmenssektors größer als in der EU insgesamt; ihr Beitrag zur Beschäftigung und zur Bruttowertschöpfung der Unternehmen liegt 5 Prozentpunkte über den jeweiligen europäischen Durchschnittswerten. Nach den in Cifras PYME1 erhobenen Daten der Sozialversicherung gab es am 31. Dezember 2020 in Spanien 2.884.099 Unternehmen, von denen nur 0,16 Prozent Großunternehmen waren und nur 0,99 Prozent mehr als 50 Arbeitnehmer beschäftigten. Fast alle spanischen Unternehmen (99,84 Prozent) sind kleine und mittlere Unternehmen, die weniger als 250 Mitarbeiter beschäftigen.

Die große Bedeutung von KMU und Kleinstunternehmen in der spanischen Wirtschaft stellt eine besondere Herausforderung dar. Daher widmet der PRTR eine ihrer Komponenten speziell dem KMU-Sektor, der geschätzte 4,9 Milliarden Euro an Investitionen erhalten wird, d. h. 7 Prozent der Gesamtfinanzierung des Plans. Dennoch ist hervorzuheben, dass der Plan keine wirksamen Mechanismen, Kriterien oder Ziele vorsieht, die gewährleisten, dass der Anteil der Investitionen, der den KMU zugewiesen wird, ihrem wirtschaftlichen Gewicht entspricht und nicht nur die größten Unternehmen unterstützt.

Das Problem besteht darin, dass die Hälfte des PRTR-Betrages über strategische Projekte für den wirtschaftlichen Aufschwung und Wandel (PERTE) verwaltet wird, die darauf ausgerichtet sind, das Wirtschaftswachstum, die Beschäftigung und die Wettbewerbsfähigkeit der spanischen Wirtschaft anzukurbeln, und die angesichts »erheblicher Risiken, die Privatinitiativen behindern«, wie es im Plan heißt, öffentlich-private Partnerschaften erfordern. Die Wahrscheinlichkeit, dass diese Projekte von großen Unternehmen mit größeren Kapazitäten durchgeführt werden, ist größer, sodass ein beträchtlicher Teil der insgesamt zur Verfügung stehenden Mittel (d. h. die Mittel für Großprojekte von größerem strategischem Wert) an den kleineren Unternehmen und dem Genossenschaftssektor vorbeigehen wird, was zu einer Machtverschiebung nach oben und zur »Korporatisierung« der Wirtschaft führt.

Grün, glänzend und rechenschaftslos

Die EK hat festgelegt, dass die Pläne der Mitgliedstaaten nicht nur die sozioökonomischen Auswirkungen der Pandemie berücksichtigen sollten. Denn sie hat auch festgelegt, dass mindestens 37 Prozent der RRM-Investitionen in den nationalen Plänen für die grüne Transformation und 20 Prozent für den digitalen Wandel verwendet werden müssen.

Die vom spanischen PRTR vorgeschlagenen umweltfreundlichen Investitionen übersteigen mit 40,29 Prozent des Gesamtbudgets sogar die EU-Vorgabe. Er umfasst Maßnahmen wie die Umsetzung der spanischen Strategie für die Kreislaufwirtschaft (insbesondere in Bezug auf die Abfallentsorgung) und ein Gesetz über nachhaltige Mobilität und Verkehrsfinanzierung. Außerdem werden Städte mit mehr als 50.000 Einwohnern verpflichtet, zentrale Bereiche mit Zugangsbeschränkungen für Fahrzeuge mit hohem Schadstoffausstoß einzurichten.

Das Hauptproblem besteht jedoch darin, dass die spezifischen Bedingungen für den Zugang zur Finanzierung nicht detailliert genug sind. Besorgniserregend ist vor allem auch der starke Einfluss des Großkapitals auf die Ausarbeitung und Umsetzung der Vorschläge.

Laut einem NRO-Bericht mit dem Titel »Hijacking the Recovery through Hydrogen« (Den Aufschwung durch Wasserstoff kapern) waren die vier großen Wirtschaftsprüfungsunternehmen – KPMG, Deloitte, PwC und EY (Ernst & Young) – an der Planung und Entscheidung über die Verteilung der Mittel beteiligt. Dies stellt einen »eklatanten Interessenkonflikt« dar, wenn man bedenkt, dass die großen Energiekonzerne, die Subventionen beantragen, Kunden eben dieser Wirtschaftsprüfungsgesellschaften sind.

Abgesehen von diesen Problemen gibt es kein System zur Überwachung und Bewertung der sozialen und ökologischen Auswirkungen des Plans auf der Grundlage öffentlich zugänglicher Indikatoren, was auch die Ausarbeitung eines Mechanismus zur Überwachung, Kontrolle und Bewertung der Projekte, denen diese Mittel zugute kommen, erfordern würde.

Trotz der Schwerpunktsetzung auf den Kampf gegen den Klimawandel und die Umstellung der Agrar- und Ernährungswirtschaft enthält der PRTR keine Investitionen in die Förderung oder den Ausbau der ökologischen Landwirtschaft, und der ökologische Landbau oder die Agrarökologie werden auch nicht erwähnt. Nach Angaben des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) belaufen sich die Emissionen aus der globalen Agrar- und Ernährungswirtschaft (einschließlich Lebensmittelverarbeitung, -verpackung, -transport und -vertrieb) auf 21 bis 37 Prozent der gesamten anthropogenen Netto-Treibhausgasemissionen.

Der Plan legt jedoch einen »Wie-gehabt«-Strategieplan vor, der im Grunde das bestehende Modell der Agrarwirtschaft bestätigt. Auch diese Haltung hat Proteste hervorgerufen, wie etwa die Reaktion von Friends of the Earth Spain und anderen Gruppen für Ernährungsgerechtigkeit und Ökologie, die darauf hinweisen, dass »die Finanzierung der industriellen Viehzucht in Spanien nur dazu dienen wird, die ernsten Probleme der globalen Gesundheit, der Klimakrise, des Verlusts der biologischen Vielfalt und der Landflucht zu verschärfen«. In diesem Sinne sollte das immer wiederkehrende Konzept des nachhaltigen Wachstums, das in den Plänen der Regierungen und im öffentlichen Diskurs immer wieder auftaucht, selbst in Frage gestellt werden.

Und was meint die spanische Regierung eigentlich mit dem Begriff Digitalisierung? Die von ihr vorgestellten Ziele beziehen sich auf die digitale Vernetzung, die Förderung der 5G-Technologie, die digitale Ausbildung, die Cybersicherheit, die digitale Transformation des öffentlichen Sektors und der Unternehmen sowie die Datenwirtschaft.

28 Prozent des PRTR entfallen auf Projekte im Zusammenhang mit der Digitalisierung. Doch seit Monaten stellt sich der Unternehmenssektor die Frage, wie ein solcher Strukturwandel (und zu wessen Gunsten) im gegenwärtigen Klima einer Überlebensökonomie herbeigeführt werden kann. Auch andere Fragen werden aufgeworfen, wie die nach dem Sinn der Digitalisierung und ihrer Wechselwirkung mit dem Arbeitsmarkt sowie der Machtkonzentration in den Händen einiger weniger Unternehmen. Schließlich beherrschen nur wenige Unternehmen – hauptsächlich aus den USA und China – den gesamten Digitalisierungsprozess, vom Rohstoff (Daten) über die Räume (Plattformen) bis hin zur KI-Innovation.

Wie die Gelder verwendet werden

Im Einklang mit den Zielen der Europäischen Kommission für den Zusammenhalt der Gebiete zielt der PRTR darauf ab, »eine nachhaltige Mobilität und Vernetzung zu fördern, zum Gleichgewicht zwischen städtischen und ländlichen Gebieten beizutragen und den Primärsektor zu modernisieren«. Zu diesem Zweck sieht der Plan die Schaffung neuer Entscheidungsgremien vor, wie etwa eine zentrale Sektorkonferenz unter dem Vorsitz des Finanzministeriums, die sich mit den regionalen und nationalen Minderheitsregierungen, den so genannten Autonomen Gemeinschaften, koordinieren soll, die für die Verteilung eines Großteils der europäischen Mittel zuständig sind.

Dies ist besonders wichtig, da viele dieser Regionen von der rechtsgerichteten Partido Popular regiert werden. Darin fordern sowohl die Sozialisten als auch Unidas Podemos – die Parteien, die die spanische Zentralregierung bilden – Effizienz und Transparenz bei der Zuweisung und Ausführung der Mittel. Das Gleiche wird im sozialistisch regierten Navarra von der baskisch-nationalistischen EH Bildu gefordert. In jedem Fall gibt es auch einen Streit darüber, wer das größte Stück des Kuchens bekommt: Die Mitte-links-Partei Esquerra Republicana hat wie andere kleinere Kräfte ihre Unterstützung für den gesamtspanischen Haushalt von den Mitteln abhängig gemacht, die für ihr eigenes Fleckchen, also Katalonien, vorgesehen sind.

Darüber hinaus ist jedoch unklar, welche Mechanismen die spanische Zentralregierung zu entwickeln gedenkt, um die »Kapillarität« zu gewährleisten und eine ausgewogene regionale Verteilung der Zuständigkeiten zu erreichen. Es gibt keine Angaben darüber, wie die Verwaltung der Ressourcen des Plans auf die verschiedenen öffentlichen Dienste aufgeteilt werden soll.

Ein weiteres Beispiel für die mangelnde Ausführlichkeit des Plans ist die Gleichstellung der Geschlechter, die als eines der vier wichtigsten strategischen Ziele des Plans genannt wird. Es wird angedeutet, dass eine breite Palette von Maßnahmen positive Auswirkungen haben wird, indem das Gender-Mainstreaming bei öffentlichen Einstellungen und im öffentlichen Beschaffungswesen eingeführt wird, aber ansonsten bleibt die Frage offen, was die Regierung zu tun gedenkt, um dieses Ziel zu erreichen.

Die Tatsache, dass im Zuge der Krise die Konsolidierung der öffentlichen Wohlfahrtssysteme (Gesundheitswesen, Bildung, Heime für Menschen mit besonderen Bedürfnissen usw.) nicht vorrangig finanziert wird, ist ebenfalls nicht hilfreich. Stattdessen scheint es, dass gerade die Bereiche, die am stärksten von der Pandemie betroffen sind und die am meisten mit der Erhaltung des Lebens zu tun haben, vernachlässigt werden.

Es wurden jedoch einige spezifische Maßnahmen ergriffen. Gleichstellungsministerin Irene Montero kündigte die Schaffung des Plans »Spanien Schützt Dich« gegen männliche Gewalt an, mit dem Ziel, »die Betreuung und Unterstützung für alle Frauen zu verbessern«. Die Mittel werden für den Bau von umfassenden 24-Stunden-Betreuungszentren für Frauen, die Opfer sexueller Gewalt geworden sind, für den Ausbau von Betreuungsdiensten für die Opfer von Menschenhandel und sexueller Ausbeutung sowie für die Verbesserung der Maßnahmen zur Betreuung und zum Schutz der Opfer verwendet.

Bedingungen: siehe Anhang?

Im August 2021 wies Ecologistas en Acción in einer Online-Meldung darauf hin, dass »zeitgleich mit der Ankündigung der Europäischen Kommission, die ersten 9 Milliarden Euro Vorfinanzierung für Spanien auszuzahlen«, die spanische Zentralbank darauf hingewiesen habe, dass die Staatsverschuldung des Landes allein im Juni 2021 um fast 23,5 Milliarden Euro gestiegen sei. Die Gruppe wies ferner darauf hin, dass diese Last möglicherweise von der spanischen Öffentlichkeit getragen werden müsse.

Die spanische Regierung rühmt weiterhin das »historische« Abkommen, während in der Opposition die rechtsgerichtete Volkspartei (PP) – die gewöhnlich mit sparfreundlichen Regierungen im Ausland verbündet ist und darauf beharrt, dass die Länder des globalen Südens die erforderlichen »Reformen« nicht durchgeführt haben – die Kritik an der Schuldenspirale anheizt. »Je früher wir anfangen, die Schulden abzubauen, desto eher werden wir einen klareren Horizont sehen. Diese Vorgehensweise, sich an keine Regeln zu halten, wird ein Ende haben – und je früher, desto besser«, warnte der ehemalige Ministerpräsident José María Aznar auf dem PP-Kongress und gab damit den Ton für den Parteivorsitzenden Pablo Casado an, der der Regierung vorwarf, »die Kommission mit ihren Schulden- und Defizitprognosen getäuscht zu haben«. Das ist das Spiel der Rechten, die schon im Wahlkampf im Vorfeld der Parlamentswahlen 2023 aufgeht und dabei die Risiken, die dieser Flirt mit der Sparpolitik für die spanische Gesellschaft birgt, rücksichtslos ignoriert.

Zum Thema Schulden und Konditionalität müssen jedoch zwei Punkte hervorgehoben werden.

Erstens wird die Bereitstellung dieser Mittel genau überwacht und umfasst begrenzende Kontrollmechanismen. Alle sechs Monate werden die Pläne der spanischen Regierung der Eurogruppe zur Genehmigung mit qualifizierter Mehrheit vorgelegt. Die Bereitstellung von Geldern für Spanien hängt von der Einhaltung der »Empfehlung« ab, die die Europäische Kommission und der Rat im Laufe des Europäischen Semesters 2019 und 2020 ausgesprochen haben, einschließlich der Verpflichtung, den Arbeitsmarkt zu flexibilisieren und das Rentensystem zu reformieren. Darüber hinaus schafft die Verabschiedung eines gegenseitigen Vetosystems, das die verschiedenen EU-Mitgliedstaaten umfasst, ein Spielfeld, das die bestehenden Unterordnungsverhältnisse bisher verschlechtert hat, wobei Süd- und Osteuropa weiterhin die prekärsten sozioökonomischen Modelle der EU aufweisen.

Zweitens spricht die EU zwar derzeit von einer »Ausnahmesituation«, aber das wirft nur die Frage auf, was passiert, wenn der defizitbegrenzende Stabilitäts- und Wachstumspakt schließlich wieder in Kraft gesetzt wird. Die EK hat angekündigt, dass dieser bis mindestens 2022 ausgesetzt bleiben wird, doch nun könnte es an der Zeit sein, sich zu fragen, ob die Verschuldungssituation zu einer Übertragung von Befugnissen führen wird und ob die beklemmende Defizit-Zwangsjacke erneut dazu benutzt werden wird, legitime Regierungen zu erdrücken. Hinzu kommen die unvorhersehbaren Folgen der Verteilung der Mittel.

Es stellt sich also die Frage: Ist es wirklich möglich, diese Art der Finanzierung auf eine transformative Zukunft auszurichten? Realistisch betrachtet bleiben sowohl dieser Finanzierungsmechanismus als auch die EU-Strukturen eine Art Flickwerk, das nicht dazu beiträgt, ein Modell zu durchbrechen, das vom Wirtschaftswachstum besessen und an eine Vorstellung von sozialer Wohlfahrt gebunden ist, die von Gewinnerzielung abhängig ist. Es handelt sich um eine weitere Notlösung für eine große Krise, bei der uns durch laue sozialdemokratische Schritte erneut die Möglichkeit genommen wird, alternative Prioritäten zu setzen.

Wir veröffentlichen diesen Artikel in Kooperation mit der Rosa-Luxemburg-Stiftung Brüssel.

Paula Pof ist spanische Kommunikationsmanagerin der Entretantos Foundation sowie Gründerin von Turba Comunicación. Sie ist eine Aktivistin für Menschenrechte, demokratisches Gedenken, Wohnungswesen und Feminismus.