Ein vor einigen Jahren im American Economic Journal veröffentlichtes Paper hat in und außerhalb der Fachwelt für Aufsehen gesorgt. Mit einer Kombination aus volkswirtschaftlichen Daten und Haushaltserhebungen stellten die Autoren fest, dass die USA einen größeren Anteil ihres Bruttoinlandsprodukts durch Steuern und Transferleistungen an ihre ärmere Bevölkerung umverteilen als alle anderen untersuchten wohlhabenden (vor allem westeuropäischen) Staaten.

Wie sich herausstellt, lässt sich die größere Ungleichheit in den USA gegenüber Europa nicht anhand vergleichsweise großzügig umverteilender Sozialstaaten in Europa erklären. Tatsächlich werden diese durchregressivere Systeme der indirekten Besteuerung finanziert. Die Erklärung für Europas niedrigere Ungleichheit liegt vielmehr in einer egalitäreren Verteilung der Einkommen vor Steuern.

Dies dürfte die meisten Sozialistinnen und Sozialisten in den USA schockieren: Hat sich der linke ökonomische Populismus in diesem Land nicht gerade auf die vermeintliche »Knauserigkeit« der US-Führung bei Sozialleistungen gestützt? War das sozialdemokratische Europa nicht ein perfektes Gegenbeispiel dafür, wie man es besser machen kann? Diese scheinbar überraschende Erkenntnis offenbart aber vor allem, dass es zwei konzeptionell verschiedene Methoden gibt, um wirtschaftliche Ungleichheit zu bekämpfen: einerseits die Sekundärverteilung (was wir unter »Umverteilung« verstehen) und andererseits die Primärverteilung (die wir auch als »Vorverteilung« bezeichnen können).

Über Umverteilung hinaus

Worauf beziehen sich dabei »primär« und »sekundär«? Eine Marktwirtschaft lässt sich zu jedem beliebigen Zeitpunkt als eine Menge von Akteuren und ihren relativ knappen Ressourcen vorstellen. Da man davon ausgeht, dass die Akteure unterschiedliche Präferenzordnungen und -intensitäten haben, gehen sie untereinander Transaktionen ein – Finanzierung, Produktion, Austausch –, um mittels Handel bisher unerschlossene Gewinne zu realisieren.

Die Realisierung dieser Gewinne verwandelt demnach das ursprüngliche Muster der Ressourcenverteilung in eine völlig neue Einkommensverteilung, bei der einige profitieren, ohne dass aber jemand anderes schlechter gestellt ist als zuvor. Unter diesem Gesichtspunkt lässt sich Sekundärverteilung ziemlich leicht verstehen: Unzufrieden mit der letztendlich durch den Marktaustausch entstandenen Verteilung, können Staaten die Einkommen hinterher umverteilen, indem sie die einen besteuern und den anderen auszahlen.

Wir erkennen jedoch intuitiv, dass in diesem idealisierten Bild wirtschaftlicher Aktivität etwas Entscheidendes fehlt: Die Voraussetzungen fallen weder vom Himmel noch sind sie angeboren. Und Präferenzen sind keineswegs unabhängig von Voraussetzungen: Was wir wollen, hängt fast immer damit zusammen, was wir haben. Noch komplizierter wird es dadurch, dass Voraussetzungen und umsetzbare Präferenzen durch einen rechtlichen Rahmen definiert werden, der den Akteuren in der Wirtschaft gewisse Rechte und Pflichten zuweist – ein Überbau, der zumindest theoretisch der demokratischen Auseinandersetzung unterliegt. Diese Unbestimmtheit eröffnet die Möglichkeit, dass wir die Verteilungsergebnisse von Transport, Tausch und Handel auf dem Markt schon vorab beeinflussen können und nicht erst hinterher.

»Während der politische Kampf um Umverteilung sich der Besteuerung bedient, geht es bei der Primärverteilung darum, auf die Verhandlungspositionen und Exit-Optionen der Akteure einzuwirken, die in unserer zuvor idealisierten, jetzt sichtbar von Konflikten geprägten Gesellschaft Verträge schließen.« 

In der Praxis stammen die meisten – wenn nicht sogar alle – Einkünfte, die Menschen und Unternehmen in einer kapitalistischen Wirtschaft erzielen, aus ihrer Bereitschaft und Fähigkeit, einen Beitrag zu einem Produktionsprozess zu leisten. Für eine kleine Minderheit besteht dieser Beitrag entweder aus Kapital oder nicht reproduzierbaren natürlichen Ressourcen. Der Rest bietet seine Fähigkeit zur Arbeit mit unterschiedlichen Qualifikationsniveaus, Spezialisierungen und Abnutzungsgraden an – die bekannte »doppeltfreie Lohnarbeit«.

Da Märkte relative Knappheit honorieren, entsteht ein grundlegendes Machtungleichgewicht zwischen diesen beiden Gruppen. Doch auch innerhalb der arbeitenden Gruppe sind die besser qualifizierten und gebildeten Personen in der Regel eher in der Lage, gewisse Chancen zu nutzen oder gar zu streiken, um ihre Position im Wettbewerb zu stärken. Eine Politik, die dieses aus einer starken Ungleichheit beim Eigentum resultierende Machtungleichgewicht beseitigt – sei es durch eine Veränderung der relativen Knappheit der Ressourcen oder der entsprechenden Rechte –, wird von Ökonomen mit dem etwas sperrigen Begriff »Primärverteilung« bezeichnet.

Primärverteilung heißt Arbeitermacht

Das ist der entscheidende Punkt: Während der politische Kampf um Umverteilung sich der Besteuerung bedient, geht es bei der Primärverteilung darum, auf die Verhandlungspositionen und Exit-Optionen der Akteure einzuwirken, die in unserer zuvor idealisierten, jetzt sichtbar von Konflikten geprägten Gesellschaft Verträge schließen. Und hier stehen der sozialistischen Politik weit mehr Instrumente zur Verfügung als die der öffentlichen Haushalte.

Der offensichtlichste Ansatzpunkt ist das Arbeitsrecht. Denn wie bereits erwähnt, ist die ungleiche Verteilung wirtschaftlicher Güter am deutlichsten auf dem Arbeitsmarkt zu spüren. Gesetze, die die gewerkschaftliche Organisierung erleichtern und Arbeitgebern vorschreiben, mit Gewerkschaften Tarifverträge zu verhandeln, schränken die Möglichkeiten der Kapitaleigentümer ein, die Arbeiterschaft durch Spaltung zu beherrschen. Das Günstigkeitsprinzip und Allgemeinverbindlichkeitserklärungen (die in den meisten europäischen sowie einigen lateinamerikanischen Ländern existieren) haben denselben Effekt: Sie verpflichten alle Arbeitgeber einer Branche, die Rahmenbedingungen der Tarifverträge zu akzeptieren, die in den am stärksten organisierten Bereichen bereits gelten.

Korporatistische Rechtsvorschriften, wie Mitbestimmungsgesetze, die die Verwaltungsrechte am Arbeitsplatz aufteilen oder dreigliedrige Gremien schaffen, in denen staatliche Stellen, Arbeitgeber und Arbeitnehmer an einem Verhandlungstisch zusammenkommen, wirken sich ebenfalls auf die Primärverteilung aus. Dasselbe gilt für Mindestlohngesetze: Sie erhöhen die Vergütung für den am wenigsten qualifizierten Teil der Erwerbsbevölkerung und steigern damit auch die Einkommen der übrigen Beschäftigten.

Diese Logik lässt sich auf andere knappe Güter übertragen, die wir als notwendig für das menschliche Wohlergehen erachten, die sich aber ungleich verteilt in privatem Eigentum befinden, was sich zu Ungunsten der Allgemeinheit auswirkt. Zwei besonders markante Beispiele hierfür sind Wohnraum und Information.

Was den Wohnraum angeht, schwächen gesetzliche Mietpreisbindungen sowie der Bau von Sozialwohnungen die Verhandlungsmacht der Vermieter, die davon profitieren, wenn der Bestand an Wohnraum nicht mit dem Bevölkerungswachstum Schritt hält. Weitere Möglichkeiten, die Position der Mieter zu stärken, sind Gesetze, die die Kündigungsmöglichkeit der Vermieter einschränken oder es Mietern erlauben, die Kosten für Reparaturen von ihrer monatlichen Miete abzuziehen. Über den Mietmarkt hinaus ist beispielsweise die Abschaffung von Landnutzungsvorschriften, die bestehenden Hausbesitzern ein unangemessen starkes Vetorecht gegen Neubauten einräumen, eine Politik, die nicht Kräften überlassen werden sollte, die privaten Bauträgern zuneigen.

In Sachen Information besteht die Herausforderung darin, Gesetze zum geistigen Eigentum zu entwerfen, die das Recht privater Parteien mit proprietärem Wissen einschränken, wenn sie den Rest der Gesellschaft in Geiselhaft nehmen und Innovationen behindern. Das bedeutet, die Laufzeit von Patenten zu verkürzen sowie die Anforderungen für die Erteilung von Patenten erhöhen. Zumindest in bestimmten kritischen Bereichen der Wissensproduktion, wie beispielsweise bei lebensrettender Medizin, gibt es sogar sehr gute Argumente dafür, Patente ganz abzuschaffen und stattdessen feste Zahlungssätze an Erfinder neuer Medikamente und Behandlungsmethoden zu leisten. Die Finanzierung von Open-Source-Plattformen, -Programmiersprachen und -Hardware ist ein weiterer Weg, um die Kontrolle über Information zu demokratisieren.

»Die Realität, die in den aktuellen Debatten über Vor- und Umverteilung häufig übersehen wird, ist, dass es sich hierbei keineswegs um zwei Alternativen mit dem gleichen Ziel handelt, sondern dass sie tatsächlich unterschiedlichen Zwecken dienen.«

Unter dem Schirm der Vorverteilung können wir auch Maßnahmen einschließen, die sich deutlich auf das allgemeine ökonomische Spielfeld auswirken. Kartellgesetze sind ein Beispiel dafür: Durch die aggressive Eindämmung wettbewerbsfeindlicher Praktiken verhindern Regulierungsbehörden, dass die marktbeherrschenden Unternehmen in einem bestimmten Sektor ihre Macht über Verkäufer und Käufer gleichermaßen festigen.

Ein weiteres Beispiel ist die viel diskutierte Jobgarantie. Eine solche würde den privatwirtschaftlichen Sektor dazu zwingen, Verträge zu Bedingungen abzuschließen, die mindestens so attraktiv sind wie die im nicht-privaten Sektor – oder alternativ mit einem Rückgang der Bewerberzahlen rechnen zu müssen.

Es ist nicht meine Absicht, diese Maßnahmen uneingeschränkt zu empfehlen. Tatsächlich dürften einige deutlich besser sein als andere. Mein Ziel ist es vielmehr, auf den gemeinsamen Nenner all dieser Maßnahmen aufmerksam zu machen: Ausgehend von der Erkenntnis, dass der Markt relative Knappheit belohnt, dient auf die Primärverteilung gerichtete Politik dazu, die Macht – die in Gesellschaften mit stark ungleicher Vermögensverteilung immer den Vermögensbesitzern zukommt – zu verschieben.

Solche Vorverteilungspolitik will die Fähigkeit beschränken, Dominanz über andere auszuüben. Während die meisten der aufgeführten Beispiele ein gegebenenfalls hartes Durchgreifen des Staates erfordern, gibt es auch für nichtstaatliche Akteure viel Spielraum, um derartige Effekte zu erzielen. Gewerkschaften haben die beste Erfolgsbilanz, aber wir sollten auch nicht die Rolle unterschätzen, die Mietervereine, Verbrauchergenossenschaften und andere Vereinigungen von Nicht-Vermögenden bei der Primärverteilung spielen können.

In dieser Hinsicht sind weitere Studien erforderlich. Ein systematischer Vergleich zwischen Vorverteilungspolitik von oben und von unten (unter Berücksichtigung der relativen Schwächen der jeweiligen Institutionen) steht noch aus. Beispielsweise mögen Staaten unter kapitalistischen Verhältnissen eine inhärente Voreingenommenheit zugunsten der Eliten aufweisen; Gewerkschaften und andere Gruppen sind hingegen womöglich nicht in der Lage, über ihre jeweiligen Partikularinteressen hinauszugehen.

Kein Entweder-Oder

Bleibt die Frage, was Sozialistinnen und Sozialisten nun mit den Erkenntnissen des American Economic Journal anfangen können. Letztendlich scheint eine auf Primärverteilung ausgerichtete Politik – sei es durch direkte staatliche Eingriffe oder durch höhere Mitgliederzahlen bei den Gewerkschaften und mehr Tarifverhandlungen – am besten geeignet zu sein, um wirtschaftliche Ungleichheit nachhaltig zu verringern und der Tendenz des Kapitalismus zur Oligarchie entgegenzuwirken.

Darüber hinaus deuten die wenigen Belege, die wir bislang hinsichtlich der Beliebtheit von Vorverteilung gegenüber Umverteilung haben, darauf hin, dass Wählerinnen und Wähler aus der Arbeiterklasse eher Erstere präferieren. Das liegt daran, dass auf die Primärverteilung gerichtete Maßnahmen nicht als Almosen wahrgenommen werden (die gewisse Empfänger nach Ansicht einiger ohnehin nicht »verdienen«), sondern als eine Erhöhung der Chancengleichheit.

Bedeutet dies, dass wir die Umverteilung vollständig aufgeben und es wohlmeinenden Politikwissenschaftlern am linken Rand des liberalen politischen Spektrums überlassen sollten, das am wenigsten verschwenderische Konzept für Steuern und Transferleistungen zu finden?

Nein, dies wäre vorschnell. Denn die Realität, die in den aktuellen Debatten über Vor- und Umverteilung häufig übersehen wird, ist, dass es sich hierbei keineswegs um zwei Alternativen mit dem gleichen Ziel handelt, sondern dass sie tatsächlich unterschiedlichen Zwecken dienen. Wie Matt Bruenig vom Thinktank People’s Policy Project immer wieder betont hat, handelt es sich bei den allermeisten Ausgaben, die unter den Begriff Umverteilung fallen, um eine Übertragung von Einkommen von der erwerbstätigen Bevölkerung auf Menschen, die sich außerhalb der Arbeitswelt befinden: Kinder, ältere Menschen, Menschen mit Behinderung, Kranke und Arbeitslose.

Mit anderen Worten: Umverteilung verfolgt das Ziel, die Bedürfnisse und Präferenzen derjenigen Menschen zu berücksichtigen, die der Markt nicht berücksichtigen kann, weil ihre Einkommensverhältnisse es ihnen schlicht nicht erlauben, diese Präferenzen durch Kaufkraft zu realisieren. Das Leitprinzip des Wohlfahrtsstaates ist und war daher schon immer sozialer Schutz durch gesamtgesellschaftliche Versicherung. Indirekt stärkt dies auch die Verhandlungsposition der Arbeiterschaft gegenüber ihren Arbeitgebern, da es die Entlassungsdrohung schwächt. Es sollte jedoch nicht überraschen, dass dieser Ansatz insgesamt keine sonderlich beeindruckende Bilanz aufweist, was eine Verringerung der Ungleichheit angeht.

»Um der konzentrierten Macht der Investorenklasse wirklich entgegenzutreten, müssen wir auch direkt begrenzen, wie sie ihre Ressourcen, ihre Gelder, ihre Privilegien, ihre Möglichkeiten einsetzen können.«

Im Gegensatz dazu bezweckt eine auf die Primärverteilung ausgerichtete progressive Politik, die Verhältnisse innerhalb der ökonomisch aktiven Bevölkerung zu verändern. Durch ihre Maßnahmen erzielte Vereinbarungen sollen insgesamt Einkommen von den materiell Begünstigten – und damit Mächtigeren auf dem Markt und am Arbeitsplatz – zu den weniger Begünstigten verschieben. Dies kann eine Verlagerung der Profite vom Unternehmensgewinnen hin zu Löhnen, aber auch von den Gehältern leitender zu denen nicht leitender Angestellter bedeuten oder eine Verringerung der Prämien, die höher qualifizierte Beschäftigte im Vergleich zu ihren ungelernten Kolleginnen und Kollegen erhalten.

Um die Wirkung der Vorverteilung zu verstehen, müssen wir uns nur ansehen, was die Tarifverhandlungssysteme in Skandinavien oder Australien Mitte des vergangenen Jahrhunderts mit ihrer solidarischen Lohnpolitik erreicht haben. Diese Politik basierte auf dem Grundsatz »gleicher Lohn für gleiche Arbeit«, unabhängig von den Gewinnmargen eines bestimmten Unternehmens. Durch die Angleichung der Einkommen der Arbeiter wurden unproduktive Arbeitgeber, die sich sonst nur durch Unterbezahlung ihrer Beschäftigten über Wasser gehalten hätten, gezwungen, mit ihren produktiveren Konkurrenten Schritt zu halten.

Die Sozialdemokraten in Skandinavien und Australien verhinderten gleichzeitig, dass hochproduktive Unternehmen Arbeitskräfte aus anderen Bereichen abwarben, indem sie höhere Löhne boten. Solche Instrumente aus dem Werkzeugkasten der Vorverteilung zeigen, wie es möglich wäre, eine lohnorientierte Wirtschaft zu schaffen. Dies wäre eine Wirtschaft, in der die Möglichkeiten der Profiterzielung öffentlichen und damit demokratisch aushandelbaren Lebensstandards untergeordnet wären.

In der Praxis bedeutet das: Sozialistinnen und Sozialisten müssen sich nicht zwischen Umverteilung und Vorverteilung entscheiden. Wir sollten stattdessen vorbehaltlos nach beidem streben. Allerdings wäre es sehr hilfreich, wenn wir uns selbst und unseren Anspruchsgruppen klar machen, was jede und jeder einzelne erreichen und – noch wichtiger – nicht erreichen kann.

Schwächergestellte vor den stillen Zwängen des Marktes zu schützen, steht nicht grundsätzlich im Widerspruch dazu, das grundsätzliche Machtverhältnis zu verschieben. Eine derartige Unterstützung kann aber auch nicht der alleinige Ersatz dafür sein, Machtungleichgewichte anzugehen. Entgegen den Fieberträumen rechter Organisationen werden wir den Sozialstaat nicht zum Sozialismus ausbauen können.

Um der konzentrierten Macht der Investorenklasse wirklich entgegenzutreten, müssen wir auch direkt begrenzen, wie sie ihre Ressourcen, ihre Gelder, ihre Privilegien, ihre Möglichkeiten einsetzen können. Dafür wäre eine Vorverteilungspolitik, die das Kapital von oben und unten in die Zange nimmt, unsere beste Chance.